關(guān)于PPP項(xiàng)目,《政府投資條例》都說(shuō)了些什么?
1、《政府投資條例》對(duì)于施工類(lèi)央企和國(guó)企的十大利好
我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》終于在2019年5月5日正式出臺(tái)發(fā)布,結(jié)合筆者過(guò)往政府投資項(xiàng)目管理經(jīng)歷和近幾年P(guān)PP模式項(xiàng)目從業(yè)經(jīng)歷談一下條例的出臺(tái)對(duì)于未來(lái)幾年,施工類(lèi)央企和地方國(guó)企的利好。
利好一:施工類(lèi)央企和國(guó)企承建政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目不用再墊資,項(xiàng)目施工進(jìn)度與預(yù)算撥付緊密結(jié)合,現(xiàn)有預(yù)算額度撥付后有項(xiàng)目施工進(jìn)行,施工資金有效保障。
利好二:鑒于投資條例對(duì)于項(xiàng)目可研和初步設(shè)計(jì)的嚴(yán)格把控,項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中爭(zhēng)議相較于PPP模式項(xiàng)目會(huì)大幅減少,爭(zhēng)議更多集中于可研變更比例以及可研變更后的可研再評(píng)審。
利好三:政府直接投資模式,對(duì)于施工類(lèi)央企內(nèi)部投資決策審批是最大的背書(shū),內(nèi)部投委會(huì)審批相對(duì)較快。
利好四:項(xiàng)目單位既可以是施工類(lèi)央企也可以是地方國(guó)企,省去SPV公司組建和協(xié)議繼承環(huán)節(jié)。
利好五:項(xiàng)目單位工程招標(biāo),施工類(lèi)央企和國(guó)企可作為總承包單位。
利好六:在線平臺(tái)管理方便施工類(lèi)央企和國(guó)企了解政府投資全過(guò)程,信息充分公開(kāi)。
利好七:嚴(yán)格執(zhí)行工期,任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù),有利調(diào)動(dòng)施工企業(yè)積極性。
利好八:項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),政府投資主管部門(mén)負(fù)責(zé)后續(xù)固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管,施工類(lèi)央企和國(guó)企只負(fù)責(zé)工程建設(shè),回歸主業(yè),不必為是否運(yùn)營(yíng)煩惱。
利好九:充分發(fā)揮施工類(lèi)央企和國(guó)企的行業(yè)領(lǐng)域特長(zhǎng),針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行施工建設(shè),防止施工類(lèi)央企國(guó)企扎堆,充分發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)。
利好十:政府投資類(lèi)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性和資質(zhì)要求嚴(yán)格,央國(guó)企施工企業(yè)很多是共和國(guó)長(zhǎng)子,具有承擔(dān)政府投資類(lèi)項(xiàng)目的良好底蘊(yùn)。
《政府投資條例》的出臺(tái)是利好,是規(guī)范,是有效實(shí)施政府投資項(xiàng)目建設(shè)的促進(jìn)文件,鑒于過(guò)往政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚋咝О芽睾罄m(xù)政府投資項(xiàng)目的實(shí)施。但地方政府也要出臺(tái)相關(guān)細(xì)則和辦法,對(duì)條例在各地區(qū)的實(shí)施進(jìn)行有效的銜接,同時(shí)也要求政府各部門(mén)對(duì)于政府投資條例要求的內(nèi)容進(jìn)行充分理解。
2、《政府投資條例》對(duì)于政府投資與PPP項(xiàng)目的影響
2019年五一假期過(guò)后的第一個(gè)工作日,政府投資項(xiàng)目管理的重磅文件《政府投資條例》正式發(fā)布,本以為可能是得過(guò)上一段日子才會(huì)官宣發(fā)布,沒(méi)想到在5月5日下午五點(diǎn)官方即公布了條例全文。結(jié)合過(guò)往政府投資項(xiàng)目管理經(jīng)歷談一下《政府投資條例》對(duì)于未來(lái)政府投資項(xiàng)目和PPP模式操作項(xiàng)目的影響及展望。
《政府投資條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)正式頒布(國(guó)務(wù)院第712號(hào)令),將于2019年7月1日施行,實(shí)際上通讀《政府投資條例》后第一感覺(jué)是全篇對(duì)于“固定資產(chǎn)投資”提及較多,難免讓人會(huì)有本次《政府投資條例》的發(fā)布實(shí)際上結(jié)合了過(guò)往各地方政府固定資產(chǎn)投資管理辦法的相關(guān)內(nèi)容和實(shí)際項(xiàng)目管理中的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
1、關(guān)于總則的理解
從固定資產(chǎn)投資的角度來(lái)看,目前現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資體系下,可分為政府投資和企業(yè)投資兩類(lèi),從資金來(lái)源來(lái)看可以分為政府預(yù)算資金和企業(yè)自籌資金兩大類(lèi)。那么本次條例第一章第二條對(duì)于政府投資做了明確說(shuō)明“第二條 本條例所稱(chēng)政府投資,是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng),包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。”
政府投資實(shí)際上引導(dǎo)和帶動(dòng)作用,更多是帶動(dòng)社會(huì)資金。“ 國(guó)家完善有關(guān)政策措施,發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用,鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域。”這里面社會(huì)資金如何介入到帶動(dòng)領(lǐng)域中,PPP模式可能也是未來(lái)社會(huì)資金投資的一個(gè)重要模式。
本次《政府投資條例》一個(gè)完整的邏輯就是政府直接投資,從本質(zhì)上更多沿用了固定資產(chǎn)投資計(jì)劃管理的思路,但直接投資并不是費(fèi)用,這個(gè)和PPP模式政府付費(fèi)具有很大的區(qū)別。這個(gè)直接投資可以更好的提高政府投資效率和監(jiān)管。但同時(shí)也要考慮到“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。”也就是政府投資項(xiàng)目既要遵照必要性也要遵照項(xiàng)目可行性,而且項(xiàng)目的可行論證的要求可謂是“紅線”要求“初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的,項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告,投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告”,這點(diǎn)實(shí)際在以往的政府固定資產(chǎn)投資管理辦法中大概也是這樣的邏輯,但實(shí)際操作,我們并不愿意去觸碰可研的修改和重報(bào),因?yàn)榭裳械闹匦滦薷暮驮俅蜗蛑鞴懿块T(mén)申報(bào)的過(guò)程很漫長(zhǎng),同時(shí)也面臨著項(xiàng)目再次是否能夠立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于超10%后可研修改再報(bào)立項(xiàng)的過(guò)程,條例后續(xù)可能還會(huì)出臺(tái)細(xì)則。因此政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性成為咨詢公司的挑戰(zhàn),不但要熟悉政府投資項(xiàng)目流程,而且要準(zhǔn)確把握項(xiàng)目的行業(yè)屬性和造價(jià)。因此條例對(duì)于政府投資行為實(shí)行的是嚴(yán)格的事前監(jiān)管,從另一個(gè)角度因?yàn)镻PP的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)的原則,在實(shí)踐中政府更多的是建設(shè)期后的付費(fèi)監(jiān)管,當(dāng)然原則是全生命周期監(jiān)管。
2、關(guān)于政府投資決策的理解
投資決策機(jī)構(gòu),縣級(jí)以上人民政府,個(gè)人覺(jué)得還是考慮到縣級(jí)以上人民政府具有本級(jí)人大可以審批預(yù)算和項(xiàng)目的必要性審查。
政府投資項(xiàng)目來(lái)源統(tǒng)籌考慮三個(gè)方面,第一個(gè)項(xiàng)目來(lái)源為《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》,第二項(xiàng)目預(yù)算符合中期財(cái)政規(guī)劃,第三項(xiàng)目還要符合宏觀調(diào)控政策。項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作包括建議書(shū)、可研、初設(shè),并加強(qiáng)與審批機(jī)構(gòu)的溝通。重大項(xiàng)目評(píng)審要借助“中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議”,政府投資項(xiàng)目需求的下達(dá)如何進(jìn)行,以及投資單位如何在前期介入到政府投資項(xiàng)目的過(guò)程,投資單位需要具備哪些資格,條例并沒(méi)有具體描述。
3、關(guān)于政府投資年度計(jì)劃
政府投資項(xiàng)目與PPP模式投資項(xiàng)目最大的區(qū)別是,政府投資項(xiàng)目我們可能會(huì)更多擔(dān)心投資計(jì)劃的執(zhí)行,而PPP投資項(xiàng)目我們擔(dān)心的更多是資金無(wú)法得到兌付。
實(shí)際上正式因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目是經(jīng)歷了可研編制、報(bào)送、評(píng)審、立項(xiàng)的過(guò)程,只要是能夠立項(xiàng)即會(huì)有相應(yīng)的政府預(yù)算資金安排,并且資金的撥付是嚴(yán)格按照可研或者初設(shè)的建設(shè)進(jìn)度撥付的,因此只要是建設(shè)進(jìn)度和實(shí)施進(jìn)度沒(méi)問(wèn)題,理想結(jié)果是資金能夠在建設(shè)完畢后全額撥付的。
而PPP項(xiàng)目因?yàn)槭情L(zhǎng)周期,其預(yù)算安排無(wú)法進(jìn)行完全精確預(yù)估,因此設(shè)立調(diào)價(jià)機(jī)制,從保障角度PPP只有到了移交階段才能夠完成所有預(yù)算撥付,且預(yù)算撥付與績(jī)效掛鉤,而政府投資項(xiàng)目績(jī)效已經(jīng)在可研階段做了評(píng)估,后續(xù)可研后評(píng)價(jià)更多是針對(duì)可研論證方法的評(píng)價(jià)。
4、關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)施
重大變更應(yīng)報(bào)主管部門(mén)審批,重大變更包括批準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實(shí)施
同時(shí)既然預(yù)算安排是有保障的,那么建設(shè)工期是不可以拖延的,延期實(shí)際上也是政府投資項(xiàng)目的重大變更的一種。同時(shí)政府投資項(xiàng)目不得有施工單位墊資建設(shè)。墊資增加成本,同時(shí)墊資也不利于政府對(duì)于政府投資項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程把控。
竣工決算要及時(shí),并及時(shí)將結(jié)余資金繳回國(guó)庫(kù),這個(gè)在后續(xù)執(zhí)行中可能要參考地方財(cái)政投資計(jì)劃下達(dá)進(jìn)度,如果投資計(jì)劃下達(dá)及時(shí)并且執(zhí)行徹底,項(xiàng)目結(jié)余資金是可以進(jìn)行控制的。
5、關(guān)于監(jiān)督管理
在線平臺(tái)管理,在線平臺(tái)報(bào)送,對(duì)于項(xiàng)目單位的檔案管理和項(xiàng)目管理能力提出挑戰(zhàn),既要懂項(xiàng)目管理知識(shí)也要熟悉項(xiàng)目財(cái)務(wù)知識(shí)。
6、關(guān)于法律責(zé)任
實(shí)際上條例關(guān)于法律責(zé)任這一章強(qiáng)調(diào)的最多的就是合規(guī),一方面要求政府投資主管部門(mén)及時(shí)撥付資金防止資金沉淀,另一面方面要求項(xiàng)目單位不得轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金。
《政府投資條例》的出臺(tái)對(duì)于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資指明了方向,同時(shí)沿用了以往政府投資項(xiàng)目的管理體系和流程,可以說(shuō)條例的出臺(tái)并不是憑空而出,而是借鑒了過(guò)往固定資產(chǎn)計(jì)劃投資管理中的很多經(jīng)驗(yàn),而且在實(shí)踐中積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)于后續(xù)條例的實(shí)施起到參考作用。
《政府投資條例》明確了政府投資項(xiàng)目管理體系的原則和方法,嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性論證,嚴(yán)格項(xiàng)目可研編制和初步設(shè)計(jì),嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目違規(guī)監(jiān)管。對(duì)于提高政府投資項(xiàng)目的實(shí)施效率,規(guī)范地方政府投資,有效監(jiān)管地方政府投資具有重大意義。
未來(lái)非經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目可更多的采用政府直接投資,經(jīng)營(yíng)類(lèi)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目可以靈活采用企業(yè)投資和PPP模式。從本質(zhì)上PPP模式的內(nèi)涵是運(yùn)營(yíng),通過(guò)運(yùn)營(yíng)來(lái)覆蓋項(xiàng)目投資的成本和收益,因此條例的出臺(tái)更好的規(guī)范了現(xiàn)有PPP模式覆蓋面過(guò)廣,而政府卻無(wú)有效投資手段可用的困局,可以有效的規(guī)避掉PPP實(shí)際操作的一些弊端。
2019年我們期待著《政府投資條例》后續(xù)地方配套相關(guān)細(xì)則和辦法出臺(tái),關(guān)于項(xiàng)目的實(shí)施流程、資格審定、投資計(jì)劃下達(dá)的操作方法和落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息填報(bào)、固定資產(chǎn)后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管等配套細(xì)則和辦法將會(huì)更好的促進(jìn)《政府投資條例》在后續(xù)政府投資項(xiàng)目中規(guī)范應(yīng)用。
3、一張表格讀懂政府投資與PPP模式關(guān)系
5月5日國(guó)務(wù)院第33次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府投資條例》,《政府投資條例》的出臺(tái)對(duì)于未來(lái)政府投資和PPP模式后續(xù)的發(fā)展至關(guān)重要,那么從項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目操作層面《政府投資條例》對(duì)于政府投資和PPP模式如何進(jìn)行界定,政府投資與PPP模式的關(guān)系如何,筆者結(jié)合多年的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。
我們將政府投資與PPP模式在投資適用范圍、作用、本質(zhì)、資金來(lái)源、適用項(xiàng)目類(lèi)型、資金撥付時(shí)序、建設(shè)期資金來(lái)源、建設(shè)主體、項(xiàng)目申報(bào)程序、融資方式、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)防范、申報(bào)準(zhǔn)備、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目周期16個(gè)方面進(jìn)行了對(duì)比,其中政府投資和PPP模式在適用范圍、作用、本質(zhì)、資金撥付時(shí)序、建設(shè)期資金來(lái)源、建設(shè)主體、申報(bào)程序、融資方式、風(fēng)險(xiǎn)防范、項(xiàng)目周期10個(gè)方面具有根本區(qū)別。在資金來(lái)源、適用項(xiàng)目類(lèi)型、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目管理、申報(bào)準(zhǔn)備5個(gè)方面具有共同點(diǎn)但也有不同點(diǎn)。只有在項(xiàng)目來(lái)源1個(gè)方面都來(lái)源于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃。其中在建設(shè)期資金來(lái)源方面,政府投資強(qiáng)調(diào)的是年度投資計(jì)劃,同時(shí)政府投資不得由施工單位墊資建設(shè)。而PPP對(duì)于建設(shè)期資金來(lái)源的更多要考社會(huì)資本籌資和墊資。
《政府投資條例》的出臺(tái)的邏輯并不是兼顧PPP模式的發(fā)展,而是從政府項(xiàng)目投資的管理、項(xiàng)目投資的高效、項(xiàng)目投資的規(guī)范、項(xiàng)目投資監(jiān)管以及后續(xù)地方政府在操作政府投資項(xiàng)目時(shí)能夠落地的角度進(jìn)行出發(fā)。以科學(xué)規(guī)范的體制、機(jī)制和制度,有效保障政府投資作用的發(fā)揮。
《政府投資條例》是我國(guó)政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī),其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域復(fù)雜,這其中也包含了政府和社會(huì)資本投資模式(PPP模式),后續(xù)各地方政府和國(guó)家各部委在《條例》確定的基本原則和基本要求下的配套制度對(duì)于政府投資項(xiàng)目也具有重要作用。
PPP模式在《條例》確定的基本要求下的進(jìn)一步規(guī)范也成為未來(lái)的挑戰(zhàn)。
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