一、招標(biāo)概念濫用的現(xiàn)狀

在我國(guó)，招標(biāo)的概念長(zhǎng)期被濫用。當(dāng)然，我們最常見(jiàn)的招標(biāo)，是針對(duì)采購(gòu)而言的。如工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，是招標(biāo)人采購(gòu)工程的行為，政府采購(gòu)招標(biāo)，更是明確的采購(gòu)行為，企業(yè)的采購(gòu)也普遍使用招標(biāo)方式。但是，目前其他非采購(gòu)交易也常常使用“招標(biāo)”這一概念。如：中央電視臺(tái)黃金時(shí)段的廣告，也被稱(chēng)為“招標(biāo)”；土地使用權(quán)的出讓?zhuān)步?jīng)常使用“招標(biāo)”這一概念；甚至于房屋轉(zhuǎn)讓?zhuān)脖环Q(chēng)為“招標(biāo)”。后面的這些交易行為，均是出讓行為，與我們正常理解的采購(gòu)招標(biāo)有本質(zhì)的不同。

招標(biāo)概念的濫用，有非常嚴(yán)重的后果。試舉一例：2012年2月，武漢地鐵廣告招標(biāo)引起軒然大波。2012年1月12日，武漢地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司公開(kāi)招標(biāo)地鐵2號(hào)線(xiàn)一期站內(nèi)平面廣告媒體代理經(jīng)營(yíng)權(quán)，但出價(jià)最高（出價(jià)10億多）的深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)未中標(biāo)，中標(biāo)的是出價(jià)最低的廣東省廣告股份有限公司（出價(jià)７億多元）。這一招標(biāo)結(jié)果遭到質(zhì)疑，并引發(fā)廣泛關(guān)注，包括中央電視臺(tái)在內(nèi)的眾多影響力巨大的媒體給予了關(guān)注。案件被媒體曝光后，武漢地鐵集團(tuán)據(jù)此認(rèn)定此次招標(biāo)結(jié)果無(wú)效?！堕L(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2012年5月5日，武漢地鐵廣告招標(biāo)涉案人鄧宏武受賄30萬(wàn)被批捕。最后，鄧宏武被追究刑事責(zé)任。

這一問(wèn)題的出現(xiàn)，是我國(guó)招標(biāo)與拍賣(mài)兩個(gè)概念長(zhǎng)期缺乏明確界定產(chǎn)生后果的集中體現(xiàn)。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》立法不夠明確，我國(guó)立法與實(shí)踐存在著大量的招標(biāo)投標(biāo)與拍賣(mài)概念混用的情況。分清招標(biāo)投標(biāo)與拍賣(mài)的概念是我國(guó)建立健全的招標(biāo)投標(biāo)與拍賣(mài)制度的基礎(chǔ)。

二、招標(biāo)與拍賣(mài)的核心區(qū)別

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的交易是通過(guò)招標(biāo)和拍賣(mài)這樣的競(jìng)爭(zhēng)性交易方式實(shí)現(xiàn)的。但我國(guó)在實(shí)際生活、司法實(shí)踐甚至是立法上都沒(méi)有很好地區(qū)分這兩種交易方式，這給法律適用帶來(lái)了很大的困難，也不利于這兩種競(jìng)爭(zhēng)性交易方式的發(fā)展。目前，我國(guó)既有《招標(biāo)投標(biāo)法》也有《拍賣(mài)法》，必須嚴(yán)格區(qū)分兩者的含義，并為兩者找到各自適用的法律規(guī)范。

《拍賣(mài)法》第3條對(duì)拍賣(mài)的界定是：“拍賣(mài)是指以公開(kāi)競(jìng)價(jià)的形式，將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的買(mǎi)賣(mài)方式。”顯然，拍賣(mài)委托人是出賣(mài)人，即拍賣(mài)是一種出賣(mài)行為，產(chǎn)生于賣(mài)方市場(chǎng)中，即某一個(gè)將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的拍賣(mài)其前提是有多個(gè)潛在的買(mǎi)受人存在。從標(biāo)的的流轉(zhuǎn)看，拍賣(mài)是由委托人向竟買(mǎi)人流轉(zhuǎn)，竟買(mǎi)人支付貨幣?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有對(duì)招標(biāo)的概念進(jìn)行界定。但立法者、學(xué)界普遍認(rèn)為招標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一種采購(gòu)方式。1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布后，全國(guó)人大法工委、原國(guó)家計(jì)委（現(xiàn)國(guó)家發(fā)改委，是招標(biāo)投標(biāo)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)部門(mén)）等編寫(xiě)的幾本釋義、問(wèn)答的書(shū)，均認(rèn)為招標(biāo)是一種采購(gòu)方式。國(guó)際上使用的招標(biāo)概念也均是在采購(gòu)中：如世界各國(guó)的招標(biāo)程序均是規(guī)定在政府采購(gòu)法中的，對(duì)我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)制度產(chǎn)生重要影響的世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行銀行的招標(biāo)程序也是規(guī)定在采購(gòu)指南中的。2009年9月29日，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》第2條規(guī)定：“[適用范圍]招標(biāo)投標(biāo)法第二條所稱(chēng)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，是指采用招標(biāo)方式采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)的活動(dòng)。”但在2011年12月20日正式發(fā)布的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中，這一條被刪除。將招標(biāo)限于一種采購(gòu)方式?jīng)]有被《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》明確，是因?yàn)橛行┥衔环ㄒ呀?jīng)確認(rèn)招標(biāo)不僅限于采購(gòu)。

招標(biāo)與拍賣(mài)的最核心的區(qū)別在于交易性質(zhì)的不同：招標(biāo)是一種采購(gòu)行為，產(chǎn)生于買(mǎi)方市場(chǎng)中；而拍賣(mài)是一種出賣(mài)行為，產(chǎn)生于賣(mài)方市場(chǎng)中。從標(biāo)的的流轉(zhuǎn)看，拍賣(mài)是由委托人向竟買(mǎi)人流轉(zhuǎn)，竟買(mǎi)人支付貨幣；而招標(biāo)是由投標(biāo)人向招標(biāo)人流轉(zhuǎn)、招標(biāo)人支付貨幣。

三、招標(biāo)概念被濫用的原因

按照上述分析，在武漢地鐵腐敗案件中，武漢地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司是出讓地鐵2號(hào)線(xiàn)一期站內(nèi)平面廣告媒體代理經(jīng)營(yíng)權(quán)，武漢地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司是獲得資金的，明顯應(yīng)當(dāng)是拍賣(mài)而非招標(biāo)。土地使用權(quán)的出讓更是一種出讓而非采購(gòu)，也應(yīng)當(dāng)是拍賣(mài)而非招標(biāo)。

但是，正是由于《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有對(duì)招標(biāo)的概念進(jìn)行界定，出現(xiàn)了在一些立法上將招標(biāo)擴(kuò)大到所有交易方式的情況，典型的如《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定，土地使用權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)方式出讓。在現(xiàn)實(shí)生活中，將出讓稱(chēng)為招標(biāo)的更是司空見(jiàn)慣。如，中央電視臺(tái)黃金時(shí)段廣告的出售，長(zhǎng)期被稱(chēng)為招標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)的立法和司法實(shí)踐沒(méi)有對(duì)招標(biāo)和拍賣(mài)沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。造成這一情況的原因有以下兩點(diǎn)：第一，拍賣(mài)這種方式在人們中的形象并不太好，似乎賣(mài)不出去的東西才需要拍賣(mài)，如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編寫(xiě)的權(quán)威的《現(xiàn)代漢語(yǔ)小詞典》（商務(wù)印書(shū)館2005年出版）對(duì)“拍賣(mài)”的解釋有兩種：“①以委托寄售為業(yè)的商行當(dāng)眾出賣(mài)寄售的貨物，由許多顧客出價(jià)爭(zhēng)購(gòu)，到?jīng)]有人再出更高的價(jià)時(shí)，就拍板或擊槌，表示成交。②稱(chēng)減價(jià)拋售；甩賣(mài)：大拍賣(mài)。”可見(jiàn)，在中國(guó)人的詞典里，“拍賣(mài)”基本是個(gè)貶義詞，這是在實(shí)際工作中人們不愿意使用“拍賣(mài)”一詞的根源。第二，長(zhǎng)期以來(lái)人們沒(méi)有區(qū)分招標(biāo)與拍賣(mài)，很多人實(shí)際是將兩者等同起來(lái)的，認(rèn)為只要是競(jìng)爭(zhēng)性的交易行為就是招標(biāo)（或者拍賣(mài)），兩者的區(qū)別在于交易量的大小，如果交易量較大，就稱(chēng)為招標(biāo)，反之，則稱(chēng)為拍賣(mài)。

正因?yàn)檎袠?biāo)與拍賣(mài)的這一區(qū)別，招標(biāo)一般應(yīng)當(dāng)價(jià)低者得（一般是是評(píng)標(biāo)價(jià)衡量），而拍賣(mài)應(yīng)當(dāng)價(jià)高者得。拍賣(mài)是將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的買(mǎi)賣(mài)方式，這由《拍賣(mài)法》做出了明確的規(guī)定；而招標(biāo)雖有不同的評(píng)標(biāo)方式，但主要的方法是以低報(bào)價(jià)者中標(biāo)（雖然有時(shí)還需考慮一些其他因素）。這一區(qū)別與兩者的目的不同有關(guān)：拍賣(mài)是為了將同樣的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利賣(mài)得更高的價(jià)格；而招標(biāo)則是為了以更低的價(jià)格買(mǎi)得同樣的貨物、工程或者服務(wù)。關(guān)于評(píng)標(biāo)方法，《招標(biāo)投標(biāo)法》第41規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（1）能夠最大限度地滿(mǎn)足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（2）能夠滿(mǎn)足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。”我們似乎無(wú)法得出主要的方法是以最低報(bào)價(jià)者中標(biāo)的結(jié)論。但是，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的評(píng)標(biāo)在一般情況下都要求采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)中標(biāo)。國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、建設(shè)部等七部委2001年7月5日發(fā)布的《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第30條規(guī)定：“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒(méi)有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目。”第34條規(guī)定：“不宜采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)采取綜合評(píng)估法進(jìn)行評(píng)審。”綜合我們不難得出結(jié)論：招標(biāo)雖有不同的評(píng)標(biāo)方式，但主要的方法是以最低報(bào)價(jià)者中標(biāo)。

武漢地鐵廣告招標(biāo)案中，之所以會(huì)出現(xiàn)“招標(biāo)人”敢于讓出價(jià)最低者中標(biāo)，將這種非采購(gòu)交易（實(shí)際是出讓交易）稱(chēng)為“招標(biāo)”是關(guān)鍵，我們可以想象，如果是進(jìn)行拍賣(mài)，絕不可能出現(xiàn)這一結(jié)果。

四、結(jié)論

在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》起草過(guò)程中，本來(lái)是希望將招標(biāo)的概念限定在采購(gòu)范圍內(nèi)的，但由于目前有些法律，如《城市房地產(chǎn)管理法》，已經(jīng)將招標(biāo)概念用于出讓行為，而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》作為行政法規(guī)，不宜與法律沖突，因此，最終沒(méi)有將招標(biāo)概念限于采購(gòu)。而其他法律的起草者，自然對(duì)招標(biāo)的概念是缺乏研究的，沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分招標(biāo)與拍賣(mài)，在沒(méi)有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《拍賣(mài)法》的情況下，確實(shí)是很難避免的。

那么，維持招標(biāo)概念目前的使用現(xiàn)狀，是否可行呢？答案是否定的。因?yàn)槲覀儺吘褂辛恕墩袠?biāo)投標(biāo)法》、《拍賣(mài)法》，有了招標(biāo)、拍賣(mài)各自的基本程序，而這兩種競(jìng)爭(zhēng)性交易方式，很多程序是不同的，有的甚至是相反的。如：招標(biāo)是一次報(bào)價(jià)為基本原則的，而拍賣(mài)是多輪競(jìng)價(jià)為基本原則的；招標(biāo)是鼓勵(lì)價(jià)低競(jìng)爭(zhēng)的，而拍賣(mài)是鼓勵(lì)價(jià)高競(jìng)爭(zhēng)的。因此，招標(biāo)、拍賣(mài)的基本程序無(wú)法規(guī)定在一個(gè)制度中，這決定了招標(biāo)、拍賣(mài)混用的現(xiàn)狀是無(wú)法維持的。

武漢地鐵廣告招標(biāo)，是出讓廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)該是拍賣(mài)，本應(yīng)該是價(jià)高者得，也正因?yàn)楸徽J(rèn)為是招標(biāo)，武漢地鐵才敢于將這一經(jīng)營(yíng)權(quán)交給價(jià)低者。如果明確這是拍賣(mài)，本不會(huì)出現(xiàn)如此明目張膽的舞弊行為。這樣嚴(yán)重的舞弊行為只需要明確一個(gè)基本的概念即可避免。

在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《拍賣(mài)法》同時(shí)實(shí)施的今天，我們必須嚴(yán)格區(qū)分招標(biāo)與拍賣(mài)。特別是對(duì)拍賣(mài)的觀念必須改變。拍賣(mài)與招標(biāo)都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)性交易方式，都能夠?qū)崿F(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的目的。從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看，越來(lái)越多的交易是通過(guò)拍賣(mài)實(shí)現(xiàn)的。這種交易方式與交易人的性質(zhì)無(wú)關(guān)，如有國(guó)家機(jī)關(guān)拍賣(mài)土地使用權(quán)的；也與交易量無(wú)關(guān)，如有的交易量高達(dá)數(shù)億元人民幣。

因此，濫用招標(biāo)概念的現(xiàn)狀必須得到遏制。但是，這是一項(xiàng)艱巨和長(zhǎng)期的工作，這需要改變?nèi)藗?ldquo;拍賣(mài)”是貶義詞的錯(cuò)誤觀念，對(duì)錯(cuò)誤使用招標(biāo)概念的法律，如《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》等，必須進(jìn)行修改。在目前法律尚未修改的情況下，無(wú)法律依據(jù)的非采購(gòu)交易不宜使用“招標(biāo)”這一概念。