投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)行為在電子招標(biāo)投標(biāo)中的風(fēng)險識別與防范:

本文對圍標(biāo)、串標(biāo)行為的發(fā)展趨勢及社會危害性進(jìn)行深入分析，結(jié)合電子招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)的相關(guān)案例，總結(jié)出防范與識別難點，并提出相應(yīng)的防范措施，為招標(biāo)人解決圍標(biāo)、串標(biāo)問題提供解決思路和方法。 

一、現(xiàn)狀分析

2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實施以來，招標(biāo)投標(biāo)活動在促進(jìn)社會資源合理配置、規(guī)范市場競爭秩序、預(yù)防腐敗交易和構(gòu)建社會監(jiān)督體系等方面發(fā)揮著重要作用，在社會市場交易中對國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。

招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)取得長足發(fā)展的同時，招標(biāo)投標(biāo)中巨大的經(jīng)濟利益也使得圍標(biāo)、串標(biāo)行為屢禁不止，影響到行業(yè)的健康發(fā)展，對社會正常經(jīng)濟活動產(chǎn)生了嚴(yán)重危害。2020年8月中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了“深挖徹查招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗問題”，提出應(yīng)對工程建設(shè)中的圍標(biāo)串標(biāo)問題加強防控和監(jiān)督。

1.圍標(biāo)、串標(biāo)案件逐年增長

查詢近年來串通投標(biāo)的圍標(biāo)、串標(biāo)案件情況顯示，2015年為 123件，2016年為211件，2017年為245件，2018年為347件，2019年為656件，串通投標(biāo)犯罪案件呈逐年增長趨勢，如圖1所示。

2.圍標(biāo)、串標(biāo)行為的危害

（1）擾亂市場秩序，扭曲市場價格。在招標(biāo)投標(biāo)過程中，公平合理的競爭秩序是實現(xiàn)資源有效配置的基礎(chǔ)條件，而圍標(biāo)、串標(biāo)行為嚴(yán)重擾亂了正常市場秩序，投標(biāo)人通過一致抬高或壓低報價進(jìn)行投標(biāo)的違法行為直接傷害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。

（2）給工程項目留下質(zhì)量隱患。圍標(biāo)、串標(biāo)行為的背后隱藏著企業(yè)間的不正當(dāng)行為和利益關(guān)系。從長遠(yuǎn)角度來看，這些費用均從項目中得來，中標(biāo)者通過以次充好、偷工減料來壓縮成本，獲取收益，直接或間接導(dǎo)致了工程質(zhì)量安全問題和隱患。

（3）易滋生腐敗及損害國家和社會利益。一些投標(biāo)人為了增加中標(biāo)的概率，找若干陪標(biāo)人或與其他投標(biāo)人經(jīng)過協(xié)商達(dá)成某種協(xié)議，各參與人之間都獲取相應(yīng)的好處。這種現(xiàn)象若不加以打擊控制，企業(yè)間扭曲的競爭格局會污染整個市場的公平競爭，甚至對當(dāng)前的商業(yè)環(huán)境產(chǎn)生不好的影響，滋生腐敗現(xiàn)象，從而損害國家和社會的利益。

（4）影響了誠信體系的建設(shè)。在招標(biāo)投標(biāo)過程中一些投標(biāo)企業(yè)為了中標(biāo)采取圍標(biāo)、串標(biāo)行為，這種行為逐漸成為行業(yè)中的“隱藏規(guī)則”。在這種病態(tài)的市場環(huán)境中，誠信企業(yè)被排擠在正常招標(biāo)投標(biāo)活動之外,而不誠信的企業(yè)可以得到發(fā)展。隨著時間的推移，對整個社會的誠信體系建設(shè)會產(chǎn)生不良影響。

二、運用電子招標(biāo)投標(biāo)平臺判斷圍標(biāo)、串標(biāo)案例分析

某混凝土電桿采購項目，采用全流程電子招標(biāo)投標(biāo)的方式進(jìn)行公開招標(biāo)，即通過電子招標(biāo)平臺發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)出招標(biāo)文件、組織開標(biāo)及評標(biāo)等。為了科學(xué)客觀審查投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量情況，招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交樣品進(jìn)行統(tǒng)一檢測，部分技術(shù)評審項將依據(jù)檢測結(jié)果進(jìn)行打分。

在評標(biāo)過程中，負(fù)責(zé)投標(biāo)樣品接收的工作部門向評標(biāo)委員會提交了一份說明材料，反映投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的樣品由同一個物流公司、同一車輛送達(dá)。評標(biāo)委員會知悉該情況后，仔細(xì)審查了投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的投標(biāo)文件，認(rèn)為兩者不存在投標(biāo)文件異常一致或投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異等串通投標(biāo)的情況，可能只是巧合事件，因此繼續(xù)評審，并出具評標(biāo)報告推薦中標(biāo)候選人，中標(biāo)候選人名單中包括投標(biāo)人A和投標(biāo)人B。

招標(biāo)人在收到評標(biāo)報告后，為確保招標(biāo)采購的公平性及公正性，向電子招標(biāo)平臺運營單位申請查詢該項目中各投標(biāo)人的電子投標(biāo)文件制作機器碼，以查證該項目是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個人編制等串通投標(biāo)的違法違規(guī)行為。電子招標(biāo)平臺運營單位反饋了調(diào)查說明材料，指出投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的電子投標(biāo)文件制作機器碼一致，即兩者使用同一臺電腦進(jìn)行投標(biāo)文件的制作。隨后，招標(biāo)人重新召集原評標(biāo)委員會對投標(biāo)人A和投標(biāo)人B是否存在串通投標(biāo)的情況進(jìn)行審查。

評標(biāo)委員會在審查電子招標(biāo)平臺運營單位提供的相關(guān)調(diào)查說明材料后出具了評審報告，結(jié)論為“不排除兩個中標(biāo)候選人存在串通投標(biāo)的可能性”，并提出疑慮：投標(biāo)文件制作機器碼一致是否能證明不同單位的投標(biāo)文件由同一臺電腦編制，如盜版軟硬件等不確定因素是否對文件制作機器碼存在影響。評標(biāo)委員會建議對投標(biāo)人A和投標(biāo)人B用于制作本項目電子投標(biāo)文件的電腦進(jìn)行現(xiàn)場模擬制作電子文件并上傳至電子招標(biāo)平臺，還原投標(biāo)文件制作及機器碼查證的過程，以消除疑慮。

投標(biāo)人A和投標(biāo)人B在指定時間將制作本項目電子投標(biāo)文件的電腦提交至模擬現(xiàn)場。經(jīng)現(xiàn)場模擬，投標(biāo)人A和投標(biāo)人B現(xiàn)場制作的電子投標(biāo)文件機器碼不一致，且與本項目投標(biāo)時所提交投標(biāo)文件的機器制作碼亦不一致。評標(biāo)委員會在原審查意見基礎(chǔ)上重新出具二次審查的報告，結(jié)論為“視為投標(biāo)人A和投標(biāo)人B相互串通投標(biāo)”。

本項目中投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的樣品由同一個物流公司同一車輛送達(dá)樣品提交的指定地點，可能存在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四十條“不同投標(biāo)人委托同一單位或者個人辦理投標(biāo)事宜”的情況，即投標(biāo)人A和投標(biāo)人B委托同一單位或者個人聯(lián)系物流公司進(jìn)行投標(biāo)樣品的提交。但由于缺乏充分證據(jù)，不能排除存在巧合的情況，因此評標(biāo)委員會在評標(biāo)過程中未直接判定投標(biāo)人A和投標(biāo)人B相互串通投標(biāo)，體現(xiàn)了評標(biāo)的客觀公正性。

在對投標(biāo)人A和投標(biāo)人B的重新審查中，評標(biāo)委員會審查了電子招標(biāo)平臺運營單位提供的書面說明材料，明確兩者電子投標(biāo)文件制作機器碼一致，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四十條“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個人編制”的情況，對于判定兩者相互串通投標(biāo)已經(jīng)具有充分依據(jù)。后續(xù)要求投標(biāo)人A和投標(biāo)人B現(xiàn)場模擬制作電子文件，給予投標(biāo)人自證的機會，一方面是維護(hù)投標(biāo)人的權(quán)利，另一方面是謹(jǐn)慎求證以充分維護(hù)評審的公正性，評標(biāo)委員會的做法值得認(rèn)可。

三、使用電子化招標(biāo)投標(biāo)技術(shù)防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為難點

1.海量標(biāo)書文本數(shù)據(jù)

在數(shù)據(jù)時代下，各類信息、數(shù)據(jù)以不同的形式爆炸式地呈現(xiàn)，如果無法實現(xiàn)對海量數(shù)據(jù)信息的高效分析和處理，就難以挖掘其中有用的線索，嚴(yán)重制約效率。現(xiàn)如今大多數(shù)電子招標(biāo)投標(biāo)項目的標(biāo)書在百頁甚至千頁以上，且報價表格中可能有多個明細(xì)報價表，如潛在投標(biāo)人數(shù)量達(dá)到幾十甚至上百家，則投標(biāo)文件的評審需要投入更多的時間和人力。比如2019年重慶市某電子招標(biāo)投標(biāo)平臺運行首例投標(biāo)清單高于1萬項的項目，該項目的招標(biāo)文件清單高達(dá)1.5萬項，商務(wù)標(biāo)報表也有5000余張。每個投標(biāo)單位在不同明細(xì)項下的投標(biāo)報價是否存在高度近似現(xiàn)象是判定標(biāo)書是否涉嫌造假、投標(biāo)單位是否涉嫌串通報價的關(guān)鍵要素，然而面對如此巨大的數(shù)據(jù)比對作業(yè)，單純依靠人力進(jìn)行比對幾乎是不可能完成的，可想而知標(biāo)書數(shù)據(jù)量大對于工作人員防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為存在挑戰(zhàn)。

2.投標(biāo)人規(guī)避手段職業(yè)化，刻意逃避監(jiān)管

為了提高招標(biāo)方式的采購效率、降低交易成本，國務(wù)院在2011年頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)。在這一背景下，投標(biāo)單位需要提前將編制好的電子標(biāo)書和電子保函等資料加密后上傳至公共資源交易中心，等待統(tǒng)一組織開標(biāo)。公共資源交易中心的系統(tǒng)后臺會自動識別投標(biāo)企業(yè)的IP地址和MAC地址，如果發(fā)現(xiàn)同一招標(biāo)項目中，兩家不同的投標(biāo)公司使用相同的IP地址或者M(jìn)AC地址進(jìn)行上傳，就會在后臺作出預(yù)警， 行政監(jiān)管部門便能及時獲知串通投標(biāo)行為的發(fā)生，以便進(jìn)行及時的行政處罰或移送公安機關(guān)處理。一些職業(yè)串標(biāo)人在長期的違法串標(biāo)活動中，獲悉了監(jiān)管系統(tǒng)這一預(yù)警模式，形成了極強的反偵查意識，采用頻繁更換上傳設(shè)備和使用不同手機開熱點等方式，刻意規(guī)避動態(tài)監(jiān)控和違法打擊。

3.監(jiān)管以及認(rèn)定難取證

雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條明確規(guī)定了投標(biāo)人以及其他相關(guān)人員串通投標(biāo)行為的具體處理辦法，在《刑法》第二百二十三條也指出投標(biāo)人或相關(guān)單位的串標(biāo)行為損害國家和社會合法利益的將依法追究刑事責(zé)任，但是在平時的招標(biāo)投標(biāo)活動中往往是串標(biāo)人之間通過達(dá)成協(xié)議進(jìn)行利益分配，相關(guān)投標(biāo)人得到好處后自然不會進(jìn)行舉報，再加上這種違法行為的隱蔽性，招標(biāo)人或監(jiān)管人員一般很難找到直接的證據(jù)，對一些專業(yè)串標(biāo)團(tuán)伙進(jìn)行調(diào)查取證比較困難。相關(guān)法律法規(guī)對圍標(biāo)串標(biāo)情形的認(rèn)定還不夠健全，如有時會遇見實施條例中視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的六種情形之外的情況，這會影響項目實施中對于圍標(biāo)、串標(biāo)行為的處理效率。

四、運用電子化招標(biāo)投標(biāo)手段應(yīng)對與防范圍標(biāo)、串標(biāo)行為

（1）在電子招標(biāo)投標(biāo)活動中對投標(biāo)文件MAC 地址、IP 地址、文件標(biāo)識碼、標(biāo)書重復(fù)率以及其他不應(yīng)該雷同的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行識別比對和詳細(xì)分析，可以有效鎖定違規(guī)線索。

除了采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)對標(biāo)書制作的硬件信息進(jìn)行識別外，還可以利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)通過信用中國、天眼查、中國裁判文書網(wǎng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等渠道來檢查投標(biāo)企業(yè)是否存在圍標(biāo)、串標(biāo)的歷史情況，查詢以往投標(biāo)企業(yè)的共同投標(biāo)關(guān)系和中標(biāo)情況、投標(biāo)企業(yè)業(yè)務(wù)范圍與項目匹配數(shù)據(jù)關(guān)系，通過數(shù)據(jù)積累形成圍標(biāo)、串標(biāo)群體行為的識別關(guān)系圖，完成對異常群體的精準(zhǔn)識別。這樣就可以通過數(shù)據(jù)挖掘?qū)φ袠?biāo)項目前期準(zhǔn)備工作做好評估，對一些“陪標(biāo)專業(yè)戶”和“中標(biāo)專業(yè)戶”有所識別，可以有效降低風(fēng)險、提高效率，也為保障招標(biāo)項目質(zhì)量提供技術(shù)支持。

（2）上文已經(jīng)提及，在招標(biāo)投標(biāo)過程中會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息，諸如招標(biāo)人數(shù)據(jù)、招標(biāo)項目數(shù)據(jù)、投標(biāo)文件數(shù)據(jù)、交易價格數(shù)據(jù)、合同簽訂數(shù)據(jù)等。還可以通過廣辟數(shù)據(jù)來源，將相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分類處理和規(guī)范化整合，建立一個數(shù)據(jù)完整、信息全面、格式統(tǒng)一的電子招標(biāo)投標(biāo)交易信息數(shù)據(jù)庫（見圖2），用大數(shù)據(jù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管和串通投標(biāo)識別。

（3）采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)將資格審查條件標(biāo)準(zhǔn)化，同時在資格審查和評標(biāo)階段，通過對資格條件、報價清單、技術(shù)方案的自動比對分析等技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)并提示有嫌疑的資格預(yù)審申請文件和投標(biāo)文件。這既有利于打破行業(yè)保護(hù)優(yōu)化營商環(huán)境，又有利于提高資格審查和評標(biāo)的效率及質(zhì)量。

（4）評標(biāo)委員會運用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)輔助評標(biāo)，通過投標(biāo)文件相似度對比分析、投標(biāo)報價規(guī)律性分析、專家評分偏離度分析等技術(shù)手段，識別或取得圍標(biāo)、串標(biāo)行為的線索與證據(jù)。

（5）投標(biāo)人在電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)中使用統(tǒng)一規(guī)定的工具編制投標(biāo)文件，確保投標(biāo)文件格式規(guī)范統(tǒng)一、批量電子簽名和蓋章，從而杜絕傳統(tǒng)模式下投標(biāo)文件未經(jīng)單位蓋章和單位負(fù)責(zé)人簽字而被否決投標(biāo)的情況，防止評標(biāo)委員會為保護(hù)特殊投標(biāo)人而選擇定向否決部分投標(biāo)人，達(dá)到圍標(biāo)、串標(biāo)的目的。

（6）通過信息化手段建設(shè)企業(yè)級、行業(yè)級、國家級的誠信體系，推動在企業(yè)層面、行業(yè)層面以及國家主導(dǎo)層面各級達(dá)成信息共享，相互認(rèn)可。并且挖掘不同企業(yè)間的控股管理關(guān)系、高管相互任職情況、在某市場領(lǐng)域作為利益共同體的情況等，從而增加圍標(biāo)、串標(biāo)企業(yè)和個人違法成本，使違法企業(yè)一次違法處處碰壁。

（7）規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動涉及的招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)、評標(biāo)專家、行政監(jiān)督部門、監(jiān)察機關(guān)等六方主體的行為，通過電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)對接招標(biāo)投標(biāo)管理信息平臺、電子商務(wù)平臺，實現(xiàn)標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后三環(huán)全程信息的聯(lián)動互用。讓各類主體按照各自的職能權(quán)限在同一系統(tǒng)、同一平臺上獨立操作，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約，增加圍標(biāo)、串標(biāo)難度。同時采用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)追溯違法違規(guī)蹤跡，把對招標(biāo)投標(biāo)流程的監(jiān)督向標(biāo)前準(zhǔn)備階段、標(biāo)后履約階段兩端延伸，進(jìn)行全流程監(jiān)控，便于發(fā)現(xiàn)每個階段或流程點的圍標(biāo)、串標(biāo)行為，并由系統(tǒng)進(jìn)行實時記錄，形成有效證據(jù)，使圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為可錄、可控、可查、可溯。

五、結(jié)語

綜上，針對電子招標(biāo)投標(biāo)過程中的圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的應(yīng)對及防范，是目前招標(biāo)采購新形勢下的重點關(guān)注內(nèi)容，參加招標(biāo)采購活動的各方都應(yīng)積極主動，采取有效的防范措施，杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，維護(hù)招標(biāo)采購市場的公平、公正，保護(hù)國家利益、社會公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量。