目前，招標(biāo)控制價(jià)與竣工結(jié)算價(jià)背離的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。保守估計(jì)，至少95%以上的政府投資項(xiàng)目工程竣工結(jié)算超過(guò)了招標(biāo)控制價(jià)，對(duì)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。更嚴(yán)重的是，已經(jīng)逐漸讓工程招標(biāo)投標(biāo)管理變成了一場(chǎng)很不公允、很不科學(xué)的“游戲”。究其原因，法律、法規(guī)和規(guī)范層面，對(duì)招標(biāo)控制價(jià)與施工圖預(yù)算各自的作用及其相互關(guān)系界定不清，劃分不明，甚至以招標(biāo)控制價(jià)替代施工圖預(yù)算是其重要原因之一。

1、招標(biāo)控制價(jià)有施工圖預(yù)算的功效嗎？

從我國(guó)法律條文中提出招標(biāo)控制價(jià)的概念那天起，就擴(kuò)大了招標(biāo)控制價(jià)的功效。招標(biāo)控制價(jià)，最初稱最高投標(biāo)限價(jià)，也有人稱其為攔標(biāo)價(jià)、最高預(yù)算價(jià)、預(yù)算限價(jià)，且從一開(kāi)始，就與概算扯上了關(guān)系，明確規(guī)定只受概算的控制?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委30號(hào)令)第8條：“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)……初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn)……有招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料”。這就給人產(chǎn)生了一種錯(cuò)覺(jué)：招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)圖紙不一定是經(jīng)審批的施工圖紙。在工程招標(biāo)過(guò)程中，才出現(xiàn)了招標(biāo)圖紙與施工圖“兩張皮”——脫節(jié)的現(xiàn)象。

建設(shè)部《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008）頒布后，明確提出了招標(biāo)控制價(jià)的概念，且對(duì)其與概算的關(guān)系規(guī)定得更加具體、明確，致使招標(biāo)控制價(jià)完全失去了其本性。該規(guī)范規(guī)定:“國(guó)有資金投資的工程，應(yīng)實(shí)行工程量清單招標(biāo)，招標(biāo)人應(yīng)編制招標(biāo)控制價(jià)。招標(biāo)控制價(jià)超過(guò)批準(zhǔn)的概算時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)將其報(bào)原概算審批部門審核”。指定控制招標(biāo)控制價(jià)直接概算控制。使人誤以為招標(biāo)控制價(jià)就是施工圖預(yù)算，概算審批后就可直接進(jìn)行工程招標(biāo)。

2、招標(biāo)控制價(jià)與施工圖預(yù)算是一個(gè)范疇嗎？

招標(biāo)控制價(jià)與投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算是兩個(gè)門類、作用完全不同的事物。招標(biāo)控制價(jià)是招標(biāo)文件的重要組成部分之一，招標(biāo)控制價(jià)編制是招標(biāo)投標(biāo)的一個(gè)環(huán)節(jié)，是業(yè)主對(duì)期望購(gòu)買的建筑服務(wù)產(chǎn)品預(yù)期值的最大限額。

正如市場(chǎng)買賣商品，是買主的一個(gè)最高預(yù)期值。投標(biāo)報(bào)價(jià)則是賣主（建筑服務(wù)供應(yīng)商）的報(bào)價(jià)。通俗地說(shuō)，也就是說(shuō)，愿意出這么多錢賣出某件農(nóng)貿(mào)產(chǎn)品。這種建筑市場(chǎng)的買賣價(jià)格，一般遵循價(jià)格與價(jià)值對(duì)等的原則，但許多時(shí)候，其價(jià)格與價(jià)值并不一定對(duì)等。譬如青菜，早晨可能是5元/kg，上午可能是4.5元/kg，下午收攤前可能只有3元/kg?？傮w價(jià)格可能不會(huì)低于其種植成本，但也不能排除就不會(huì)低于種植成本。

如果從這個(gè)角度去詮釋招標(biāo)控制價(jià)與投標(biāo)報(bào)價(jià)，其實(shí)就是一個(gè)買（交易）的最高價(jià)和一個(gè)賣（交易）的較低價(jià)，也就是一個(gè)業(yè)主確定的交易最高價(jià)與建筑服務(wù)供應(yīng)商報(bào)出的一個(gè)能夠承受的交易較低價(jià)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)，不得任意壓縮合理工期”。不得迫使，從另一個(gè)方面去理解就是可以自愿低于成本競(jìng)標(biāo)。

政府基本建設(shè)管理程序是我國(guó)政府總結(jié)出來(lái)的一套完整的、科學(xué)的基本建設(shè)管理程序。《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》【國(guó)發(fā)（2004）20號(hào)】規(guī)定：“對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告”?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第20條：“建設(shè)單位在工程開(kāi)工前，必須辦理有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；組織設(shè)計(jì)和施工單位認(rèn)真進(jìn)行設(shè)計(jì)交底和圖紙會(huì)審；施工中應(yīng)按照國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)工程建設(shè)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及合同規(guī)定，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢查；工程竣工后，應(yīng)及時(shí)組織有關(guān)部門進(jìn)行竣工驗(yàn)收”。《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號(hào))第3條：“國(guó)家實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件(含勘察文件，以下簡(jiǎn)稱施工圖)審查制度……施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工、監(jiān)理等活動(dòng)，以及實(shí)施對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)以審查合格的施工圖為依據(jù)”。

建筑產(chǎn)品的形成有一個(gè)從大致設(shè)想到逐步細(xì)化，從文字說(shuō)明、簡(jiǎn)圖示意到粗略設(shè)計(jì)、具體設(shè)計(jì)的過(guò)程。建筑產(chǎn)品的預(yù)算形成也有一個(gè)由估算，到概算、預(yù)算，逐步細(xì)化、深化的過(guò)程。以招標(biāo)控制價(jià)替代施工圖預(yù)算，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的名詞的替換。它打亂了預(yù)算形成由粗至細(xì)、由不清晰至清晰、由不完整至完整、逐步深化的預(yù)算形成體系，同時(shí)也打亂了我國(guó)政府通過(guò)多年摸索、總結(jié)而形成的基本建設(shè)管理程序。

3、正本清源，還原事物本質(zhì)

正本清源，還原事物本質(zhì)，是發(fā)揮招標(biāo)控制價(jià)與施工圖預(yù)算各自功效的最佳選擇。

招標(biāo)控制價(jià)是的招標(biāo)投標(biāo)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。招標(biāo)是要約邀請(qǐng)，投標(biāo)是要約，中標(biāo)通知書(shū)是承諾。這是一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的閉合系統(tǒng)。通過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)就形成了公正、公平的建筑服務(wù)產(chǎn)品承發(fā)包交易價(jià)格。對(duì)其中約定的內(nèi)容的調(diào)整，必須履行相應(yīng)的程序，并經(jīng)交易雙方協(xié)商一致，包括清單項(xiàng)目以及工程量、項(xiàng)目特征、綜合單價(jià)和合價(jià)。

施工圖預(yù)算是工程項(xiàng)目預(yù)算形成的最終環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，工程項(xiàng)目預(yù)算只有經(jīng)過(guò)投資估算、設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算這三個(gè)環(huán)節(jié)后，才能最后定型。作為施工招標(biāo)控制價(jià)來(lái)說(shuō)，它是施工招標(biāo)控制價(jià)確定的直接依據(jù)。沒(méi)有施工圖預(yù)算，施工圖預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)技術(shù)審查，就不能確定招標(biāo)控制價(jià)，就不能對(duì)外進(jìn)行施工招標(biāo)投標(biāo)。

兩者的關(guān)系是，一個(gè)是投資人或業(yè)主公布的建筑服務(wù)產(chǎn)品的最高限價(jià)，一個(gè)是投資人或業(yè)主對(duì)建筑服務(wù)產(chǎn)品實(shí)際購(gòu)買成本的預(yù)先經(jīng)濟(jì)核算。施工圖預(yù)算與中標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)以及施工簽約合同價(jià)的水平差，應(yīng)視為中標(biāo)人對(duì)建筑服務(wù)產(chǎn)品的銷售折扣與折讓，按銷售折扣與折讓進(jìn)行處理。

在工程竣工結(jié)算時(shí)，按實(shí)際成本進(jìn)行核算；在資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)，按實(shí)際成本進(jìn)行核算，并將銷售折扣與折讓部分，作為資本增值，計(jì)入資本公積——資本溢價(jià)；在與施工方結(jié)算時(shí)，扣除銷售折扣與折讓部分后，差額支付。這不僅能更好地發(fā)揮施工圖預(yù)算對(duì)工程成本的控制作用，也有利于真實(shí)核算建筑服務(wù)產(chǎn)品的實(shí)際成本，還更能發(fā)揮招標(biāo)控制價(jià)、投標(biāo)報(bào)價(jià)的真正功效。