--陜西省工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)PPP項(xiàng)目咨詢(xún)培訓(xùn)會(huì)議主題報(bào)告

為了普及關(guān)于PPP投融資模式的基本知識(shí)和國(guó)家關(guān)于推廣PPP投融資模式的政策法規(guī)，促進(jìn)全省工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)開(kāi)拓PPP項(xiàng)目咨詢(xún)市場(chǎng)，提高注冊(cè)造價(jià)工程師從事PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的能力與水平，加快工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，省建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)為此系統(tǒng)地介紹相關(guān)的國(guó)家政策規(guī)定與知識(shí)。介紹分為三個(gè)部分：一、PPP項(xiàng)目概述；二、PPP項(xiàng)目給工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；三、開(kāi)展PPP項(xiàng)目咨詢(xún)是工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)。

一、PPP項(xiàng)目概述

1.什么是PPP項(xiàng)目？PPP項(xiàng)目最簡(jiǎn)明的定義，就是采用政府和社會(huì)資本合作模式的投融資項(xiàng)目。因這種模式起源于發(fā)達(dá)社會(huì)的英國(guó)，英語(yǔ)為Public-Private-Partnership,縮寫(xiě)為PPP，翻譯為中文即“公、私合作”或者“公、私合營(yíng)”。在歐、美等發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP項(xiàng)目就是公、私合作項(xiàng)目，或者稱(chēng)為公、私合營(yíng)項(xiàng)目。在我國(guó)PPP項(xiàng)目最權(quán)威的定義，應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）中的表述：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資和運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，由社會(huì)資本提供服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”解讀這一定義，應(yīng)特別關(guān)注一大特點(diǎn)、四大關(guān)鍵詞。一大特點(diǎn)是，我國(guó)的PPP投融資模式，不稱(chēng)其為“公私合作”，而是稱(chēng)其為“政府和社會(huì)資本合作”，這是由中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)所決定的。四大關(guān)鍵詞是：一是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，即選擇社會(huì)資本的方式必須是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇；二是具有投資和運(yùn)營(yíng)管理能力，明確了社會(huì)資本必須具有的能力，即社會(huì)資本既要具有投融資能力，又必須具有相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力，而且兩者缺一不可；三是平等協(xié)商，指出了在合作中政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系是平等的民事關(guān)系；四是績(jī)效評(píng)價(jià)，即政府依據(jù)社會(huì)資本所提供的公共服務(wù)的績(jī)效水平，向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本的收益。

2.推行PPP模式的重大意義是什么？PPP模式作為公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種供給模式，在歐美發(fā)達(dá)社會(huì)已經(jīng)得到普遍應(yīng)用，在南美、亞洲一些新興經(jīng)濟(jì)體也正在應(yīng)用。我國(guó)應(yīng)用PPP模式的歷程，從上個(gè)世紀(jì)90年代中期到今天，大體可以分為三個(gè)階段，1995—2003年為起步摸索階段，以利用外資為特點(diǎn)，先后在一批能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)用這一模式，摸索積累了一些初步經(jīng)驗(yàn)；2004—2013年為穩(wěn)步發(fā)展階段，以建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令126號(hào)）為標(biāo)志，以地方政府積極參與為動(dòng)力，PPP應(yīng)用得到長(zhǎng)足發(fā)展；2014—今，為出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)、大力推廣階段，以國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)）、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作操作指南》（財(cái)金【2014】113號(hào)）和國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》作為頂層設(shè)計(jì)的標(biāo)志，以深化供給側(cè)改革為動(dòng)力，PPP模式應(yīng)用得到規(guī)范、迅速地發(fā)展。也許大家會(huì)問(wèn)，國(guó)家為什么在當(dāng)前要大力推行PPP模式，有何重大意義？我覺(jué)得，可以從以下幾點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)其重大意義：

第一，PPP模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制全面深化改革的必然選擇。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)）指出，“創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑”，“建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)【2016】18號(hào)）進(jìn)一步明確指出，要“鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作”。這兩個(gè)《意見(jiàn)》，是截止目前對(duì)PPP模式的最高肯定與支持，也是進(jìn)一步規(guī)范PPP模式頂層設(shè)計(jì)的最高政策依據(jù)。兩個(gè)《意見(jiàn)》均明確要求各地區(qū)、各部門(mén)，根據(jù)市場(chǎng)需求和財(cái)力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，在市政基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、能源、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

第二，PPP模式是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。大家知道，在傳統(tǒng)模式下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，隨著城市化步伐的進(jìn)一步加快，一方面公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，已經(jīng)成為制約發(fā)展的瓶頸，另一方面則有大量社會(huì)資本閑置，未充分發(fā)揮其功能。而在PPP模式下，政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式，擇優(yōu)選擇兼具投融資能力和運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商的原則，通過(guò)合同明確各自的權(quán)責(zé)，由社會(huì)資本向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

第三，PPP模式有利于打造新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，推行PPP模式，將打破傳統(tǒng)的行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)社會(huì)資本的活力，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投融資渠道，造就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。關(guān)于這一點(diǎn)，我在后面還將更具體地向大家介紹。

第四，PPP模式能促進(jìn)不斷完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金的使用效益。政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效考核結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付的依據(jù)，并列入政府年度財(cái)政預(yù)算、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政不足，減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.PPP模式適用于哪些領(lǐng)域？依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行“PPP指導(dǎo)意見(jiàn)”的規(guī)定，PPP模式適用于以下12大類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化。這12大類(lèi)項(xiàng)目中，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

4.PPP模式有哪些主要的實(shí)現(xiàn)形式？依據(jù)“PPP指導(dǎo)意見(jiàn)”和“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行PPP模式的主要實(shí)現(xiàn)形式有以下幾種：

（1）BOT,即投資建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交；

（2）BOOT,即投資建設(shè)—擁有、運(yùn)營(yíng)—移交；

（3）BTO,即投資建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)；

（4）BOO,即投資建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)，這種方式由BOT演變而來(lái)，二者的區(qū)別在于BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司有項(xiàng)目的所有權(quán)，但必須在合同中明確保證公益性質(zhì)的條款，一般不涉及移交；

（5）MC,即管理合同，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，保留對(duì)公共資產(chǎn)的所有權(quán)。這種方式的合同期限一般不超過(guò)3年。

（6）O&M,即委托運(yùn)營(yíng)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)，合同期限一般不超過(guò)8年；

（7）TOT,即轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移，指政府將存量公共資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)；

以上前四類(lèi)方式主要適用于新建項(xiàng)目，后三類(lèi)方式適用于存量公共資產(chǎn)。對(duì)于工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)來(lái)講，應(yīng)主要關(guān)注前四類(lèi)方式。

5.PPP項(xiàng)目的一般操作程序有哪些？就PPP項(xiàng)目的一般操作程序，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展改革委先后于2014年、2016年分別發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金【2014】號(hào)）及《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號(hào)）兩個(gè)指導(dǎo)性規(guī)定。兩個(gè)部門(mén)的兩個(gè)指導(dǎo)性規(guī)定基本要求是一致的。這里，我想以財(cái)政部的“操作指南”為主線向大家介紹，并結(jié)合介紹國(guó)家發(fā)展改革委“工作導(dǎo)則”的有關(guān)要求。PPP項(xiàng)目操作主要流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié)：

（1）項(xiàng)目識(shí)別。項(xiàng)目識(shí)別這一環(huán)節(jié)，要解決什么項(xiàng)目可以采用PPP合作模式？《操作指南》規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格機(jī)制調(diào)整靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用PPP模式。適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，只有經(jīng)過(guò)發(fā)起、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證后認(rèn)為可行，才可進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目發(fā)起可由政府發(fā)起，也可由社會(huì)資本發(fā)起。政府發(fā)起一般由財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)從規(guī)劃項(xiàng)目中或存量項(xiàng)目中遴選、征集潛在的PPP項(xiàng)目，并對(duì)潛在項(xiàng)目進(jìn)行篩選確定備選項(xiàng)目，制定PPP項(xiàng)目年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃與中長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)計(jì)劃。列入年度計(jì)劃的項(xiàng)目，由確定的發(fā)起方向財(cái)政部門(mén)提交發(fā)起資料。

社會(huì)資本發(fā)起，一般以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向財(cái)政部門(mén)推薦潛在的PPP項(xiàng)目。發(fā)起的社會(huì)資本不得是同級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。

物有所值評(píng)價(jià)。由財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)組織進(jìn)行，一般應(yīng)從定性、定量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

財(cái)政承受能力論證。由財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)組織論證。

物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證的具體要求，在后面再向大家比較詳細(xì)地介紹。

（2）項(xiàng)目準(zhǔn)備。凡是在項(xiàng)目識(shí)別階段通過(guò)了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目，即可進(jìn)入項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目準(zhǔn)備工作包括建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、確定實(shí)施機(jī)構(gòu)、編制項(xiàng)目實(shí)施方案、明確監(jiān)督架構(gòu)、選擇采購(gòu)方式。

PPP項(xiàng)目作為向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種模式，既涉及政府相關(guān)部門(mén)，又涉及社會(huì)資本；既涉及市場(chǎng)的供給，又涉及市場(chǎng)的需求；既涉及項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，又涉及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維修保養(yǎng)的全生命周期。因此，PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目準(zhǔn)備一開(kāi)始，就必須高度重視專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。不同的項(xiàng)目，組成協(xié)調(diào)機(jī)制的部門(mén)、機(jī)構(gòu)、人員會(huì)有所不同，但財(cái)政部門(mén)都會(huì)處于牽頭和核心地位。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管、移交等工作，一般由政府指定的部門(mén)或相關(guān)的事業(yè)單位承擔(dān)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的制定，是PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備的核心。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的主要內(nèi)容：（一）、項(xiàng)目概況，包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目公司的股權(quán)等；（二）、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架；（三）、項(xiàng)目運(yùn)作方式。具體方式的選擇，主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、融資需求、合作期滿處置等因素決定；（四）、交易架構(gòu)，包括項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制以及相關(guān)配套安排；（五）、合同體系，包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程發(fā)承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同、保險(xiǎn)合同等。在這一合同體系中，項(xiàng)目合同是最核心的法律文件；（六）、監(jiān)督框架，包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)督方式。授權(quán)關(guān)系是指政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)督方式一般包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督；（七）、采購(gòu)方式選擇，主要方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)通過(guò)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力的驗(yàn)證。通過(guò)了驗(yàn)證的項(xiàng)目，并報(bào)請(qǐng)政府審核后即可進(jìn)入采購(gòu)環(huán)節(jié)。

未通過(guò)驗(yàn)證的項(xiàng)目，可以調(diào)整方案后重新驗(yàn)證；重新驗(yàn)證仍未獲得通過(guò)的項(xiàng)目，則不適宜采用PPP模式。

（3）項(xiàng)目采購(gòu)。凡是在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段由財(cái)政部門(mén)通過(guò)了物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的項(xiàng)目，即可進(jìn)入采購(gòu)階段的工作。項(xiàng)目采購(gòu)是PPP項(xiàng)目實(shí)施中最關(guān)鍵的階段，即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式，確定具有投資和運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本。就一定意義上講，PPP項(xiàng)目的成敗，就決定于這一階段的工作好壞。項(xiàng)目采購(gòu)的主要環(huán)節(jié)包括資格預(yù)審、編制項(xiàng)目采購(gòu)文件、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同草簽。

資格預(yù)審。首先是編制并發(fā)布預(yù)審公告。預(yù)審公告的內(nèi)容包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目名稱(chēng)、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的要求、是否允許聯(lián)合體、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本家數(shù)和確定方式以及相關(guān)的時(shí)間要求等。經(jīng)過(guò)資格預(yù)審，若有3家以上的社會(huì)資本獲得通過(guò)，即可進(jìn)行采購(gòu)文件的準(zhǔn)備；不足3家社會(huì)資本獲得通過(guò)，則調(diào)整方案后重新組織預(yù)審；重新組織預(yù)審后仍不足3家社會(huì)資本的，則依法調(diào)整采購(gòu)方式。

編制項(xiàng)目采購(gòu)文件。如果說(shuō)，項(xiàng)目采購(gòu)是PPP項(xiàng)目實(shí)施最關(guān)鍵的階段，那么，編制項(xiàng)目采購(gòu)文件則是項(xiàng)目采購(gòu)階段最核心的工作。項(xiàng)目采購(gòu)文件的內(nèi)容包括，邀請(qǐng)函；競(jìng)爭(zhēng)者須知；競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信、業(yè)績(jī)證明文件；采購(gòu)方式；政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)及實(shí)施方案的批復(fù)；項(xiàng)目相關(guān)的審批文件；采購(gòu)程序；響應(yīng)文件的編制要求；響應(yīng)文件的評(píng)審辦法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)的政策要求；合同草案；強(qiáng)制性擔(dān)保的保證金繳納方式、數(shù)額等。如果不是采用招標(biāo)方式采購(gòu)，采用競(jìng)爭(zhēng)談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)的項(xiàng)目，除上述內(nèi)容外，還應(yīng)明確可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容。

響應(yīng)文件評(píng)審。響應(yīng)文件的評(píng)審，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的代表和專(zhuān)家組成的評(píng)審小組負(fù)責(zé)，專(zhuān)家不少于小組成員的三分之二，且實(shí)施機(jī)構(gòu)的代表不得以專(zhuān)家身份參加評(píng)審。評(píng)審以采購(gòu)文件中規(guī)定的評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。評(píng)審的結(jié)果，應(yīng)推薦候選社會(huì)資本排序名單。

談判與簽署談判備忘錄。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組成專(zhuān)門(mén)的確認(rèn)談判小組，依據(jù)候選排名順序，與候選社會(huì)資本進(jìn)行談判，率先達(dá)成一致者中選。談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已中止談判的再談判。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選的社會(huì)資本簽署談判備忘錄，并將采購(gòu)結(jié)果與擬定的合同文本公示。無(wú)異議的合同，應(yīng)經(jīng)同級(jí)政府審核后，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會(huì)資本簽署。需要成立項(xiàng)目公司的，在項(xiàng)目公司成立后由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司重新簽署。

（4）項(xiàng)目執(zhí)行。項(xiàng)目執(zhí)行涵蓋了PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)整個(gè)全生命周期，是PPP合作模式實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程。項(xiàng)目執(zhí)行階段的工作大體包括成立項(xiàng)目公司、管理融資、實(shí)施工程建設(shè)、管理合同、中期評(píng)估等。

成立項(xiàng)目公司。社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人，但在PPP實(shí)踐中一般不會(huì)直接成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體實(shí)施。項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可由一家社會(huì)資本設(shè)立，也可有多家社會(huì)資本聯(lián)合設(shè)立，還可由政府和社會(huì)資本共同設(shè)立。政府出資的，政府方不得具有實(shí)際控制力和管理權(quán)，持股也應(yīng)低于50%。

管理融資。PPP項(xiàng)目的融資由社會(huì)資本負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、融資機(jī)構(gòu)洽談、融資合同簽署、和融資交割。融資交割是PPP項(xiàng)目合同生效的前提條件（又稱(chēng)為先決條件）。

實(shí)施工程建設(shè)。PPP項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工直至竣工交付使用的建設(shè)全過(guò)程，是大家所了解、所熟悉的，這里不做介紹了。

合同管理。PPP項(xiàng)目的合同管理是PPP項(xiàng)目執(zhí)行的核心。PPP項(xiàng)目執(zhí)行的全過(guò)程，就是政府和社會(huì)資本雙方依據(jù)合同約定，各自履行合同義務(wù)的過(guò)程。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，在完成融資交割后重點(diǎn)就是按照合同約定的時(shí)間、數(shù)額、質(zhì)量、服務(wù)水平向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)；政府方在實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)的合同生效先決條件后，履行合同義務(wù)的重點(diǎn)是依據(jù)合同約定，凡有支付義務(wù)的，及時(shí)、足額支付。PPP項(xiàng)目中的政府支付方式，主要有政府全額付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼兩種。不管是哪種付費(fèi)方式，政府既必須將支出列入財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃，又必須列入年度財(cái)政預(yù)算。雙方在合同執(zhí)行過(guò)程中，均應(yīng)依據(jù)合同約定，處理好合同修訂、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等事項(xiàng)。在合同履行過(guò)程中，政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等。

項(xiàng)目中期評(píng)估。PPP項(xiàng)目的中期評(píng)估，是項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，每隔三五年進(jìn)行一次，評(píng)估的重點(diǎn)在于分析項(xiàng)目運(yùn)行情況，合同的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性，及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，并制定應(yīng)對(duì)措施。

（5）項(xiàng)目移交。PPP項(xiàng)目合同期滿，或提前終止合同，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司均需向政府移交項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移交工作。項(xiàng)目移交的依據(jù)是合同約定的移交形式（期滿終止移交和提前終止移交）、補(bǔ)償方式（無(wú)償移交和有償移交）、移交內(nèi)容（資產(chǎn)、人員、文檔、知識(shí)產(chǎn)權(quán)）移交標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)備完好率、最短使用年限）。移交工作的程序是首先成立移交工作組，制定移交資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案；其次是進(jìn)行資產(chǎn)的評(píng)估和性能的測(cè)試，測(cè)試不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行維修、更新重置或提取移交維保費(fèi)；再次是辦理法律過(guò)戶手續(xù)，保證運(yùn)營(yíng)的平穩(wěn)過(guò)渡；最后，在移交完成后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公示。

以上介紹了財(cái)政部《操作指南》規(guī)定的五大環(huán)節(jié)。國(guó)家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》將PPP項(xiàng)目的基本操作環(huán)節(jié)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證、社會(huì)資本選擇、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五大環(huán)節(jié)，這五大環(huán)節(jié)與上述財(cái)政部的《操作指南》規(guī)定相對(duì)比，大體上是一一對(duì)應(yīng)的，不大一致的是第一和第二個(gè)環(huán)節(jié)。這兩個(gè)環(huán)節(jié)不大一致的原因，是因?yàn)閮蓚€(gè)部門(mén)的職能側(cè)重點(diǎn)不一樣，國(guó)家發(fā)展改革委更關(guān)注從宏觀視角來(lái)做項(xiàng)目決策，財(cái)政部則更關(guān)注以財(cái)政視角從發(fā)展改革部門(mén)的儲(chǔ)備項(xiàng)目中去識(shí)別PPP項(xiàng)目，兩者的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是完全一致的。國(guó)家發(fā)展改革委《工作導(dǎo)則》規(guī)定的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證，就具體項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作而言，要比《操作指南》的“項(xiàng)目識(shí)別”更超前。也可以說(shuō)，《工作導(dǎo)則》中的“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備”環(huán)節(jié)，是《操作指南》中“項(xiàng)目識(shí)別”的基礎(chǔ)。而且，《工作導(dǎo)則》規(guī)定，擬采用PPP模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與項(xiàng)目論證兩個(gè)環(huán)節(jié)，可以將項(xiàng)目可行性研究報(bào)告與PPP項(xiàng)目實(shí)施方案相結(jié)合，即可在可行性研究報(bào)告中列“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案專(zhuān)章”，以求簡(jiǎn)化程序、提高效率。

二、PPP項(xiàng)目給工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

國(guó)家全面深化投融資體制改革，強(qiáng)力推行PPP模式，積極引導(dǎo)社會(huì)資本增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，對(duì)于工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)來(lái)講，既是新的機(jī)遇，又是新的挑戰(zhàn)。我們?nèi)w行業(yè)的同仁，既要滿懷信心抓住機(jī)遇，又要頭腦清醒迎接挑戰(zhàn)！

1.有哪些機(jī)遇？我覺(jué)得，強(qiáng)力推行PPP模式，會(huì)給我們工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)帶來(lái)三大機(jī)遇：

（1）PPP模式的推行，將形成一個(gè)巨大的新型工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)的需求市場(chǎng)。PPP模式的投融資活動(dòng)，一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是要讓專(zhuān)業(yè)的事情由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的人士來(lái)做。這一特點(diǎn)既體現(xiàn)在政府采購(gòu)的社會(huì)資本必須具有投融資能力和相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)管理能力，又體現(xiàn)在政府采購(gòu)的全過(guò)程及其項(xiàng)目執(zhí)行的全生命周期內(nèi)，要讓具有相應(yīng)咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)水平的第三方來(lái)提供服務(wù)。這就是我們工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)的第一大機(jī)遇所在。我們先分析一下市場(chǎng)容量，據(jù)財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2016年底，進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目11260個(gè)，總投資約13.5萬(wàn)億元，在這些入庫(kù)項(xiàng)目中，已落地的項(xiàng)目即已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目占31%。我省進(jìn)入省級(jí)庫(kù)的PPP項(xiàng)目規(guī)模也相當(dāng)可觀：截至2016年底，進(jìn)入省發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目達(dá)995個(gè)，投資達(dá)9321億元；進(jìn)入財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目達(dá)325個(gè)，投資達(dá)3392億元。全國(guó)的入庫(kù)項(xiàng)目和我省入庫(kù)的項(xiàng)目，均涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等12大領(lǐng)域，其中市政工程項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)約三分之一。可以肯定，PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，必將是一塊十分可觀的“大蛋糕”！而且，大家還應(yīng)看到，我國(guó)推行PPP模式總體上還處于全面動(dòng)員、規(guī)范發(fā)展階段，全國(guó)范圍內(nèi)的高潮還并未到來(lái)。如果我國(guó)PPP模式提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的比重，達(dá)到英國(guó)與歐盟約占總供給80—90%的水平，那將是多么大的市場(chǎng)，那塊蛋糕又是多么誘人！

（2）PPP模式的推行，將對(duì)工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)形成一種倒逼機(jī)制。我想告訴大家的是，前面講到的巨大市場(chǎng)需求，對(duì)于工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)來(lái)講，可不是傳統(tǒng)意義上的服務(wù)需求，甚至可以說(shuō)是一項(xiàng)全新的需求。新在何處？一是PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，必須以項(xiàng)目全生命周期的視野、理念、方法、手段來(lái)提供工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)，而不是一般意義上的全過(guò)程工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)，更不是大家所熟悉、所精通的施工階段的工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)。這里所說(shuō)的全生命周期，既一般地指項(xiàng)目設(shè)計(jì)生命周期，也指PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作的生命周期。對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目，兩種生命周期可以重合，也可不同。兩種生命周期長(zhǎng)短不同時(shí)，肯定是合作生命周期短，而設(shè)計(jì)生命周期長(zhǎng)。依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目合作期限依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、社會(huì)需求、投資回報(bào)率及回報(bào)期、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)壽命周期等因素綜合確定，一般不超過(guò)30年，少數(shù)規(guī)模特別大、投資回報(bào)率低的項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)合作期限。但對(duì)于工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)來(lái)講，無(wú)論是項(xiàng)目的設(shè)計(jì)生命周期，還是項(xiàng)目的合作生命周期，只要是全生命周期的咨詢(xún)，都必將是一類(lèi)新型的市場(chǎng)需求。幾年前在行業(yè)內(nèi)就已經(jīng)提出要探索全生命周期的造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)，現(xiàn)在市場(chǎng)需求已經(jīng)實(shí)實(shí)在在來(lái)到我們眼前了！二是PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，必須提供全方位的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，不再僅僅是傳統(tǒng)的工程計(jì)量計(jì)價(jià)。這里所講的全方位專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，我覺(jué)得，一般應(yīng)包括會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估、工程咨詢(xún)、造價(jià)咨詢(xún)、招標(biāo)代理、政府采購(gòu)代理、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理、法律事務(wù)等。盡管PPP項(xiàng)目咨詢(xún)涉及到多種專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，但我覺(jué)得，只要是新建的PPP項(xiàng)目，工程造價(jià)咨詢(xún)是其他專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的這種多專(zhuān)業(yè)、全方位的需求特點(diǎn)，恰恰是工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)實(shí)現(xiàn)以工程造價(jià)咨詢(xún)?yōu)橹鲗?dǎo)、多專(zhuān)業(yè)融合發(fā)展的契機(jī)！據(jù)我所知，凡是在PPP項(xiàng)目咨詢(xún)市場(chǎng)占領(lǐng)先機(jī)的企業(yè)，均是多專(zhuān)業(yè)融合發(fā)展的企業(yè)。三是新型PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，在現(xiàn)階段還屬于高端市場(chǎng)。高端市場(chǎng)的特點(diǎn)是高難度，甚至可能有一點(diǎn)高風(fēng)險(xiǎn)，但帶來(lái)的是高回報(bào)、高效益。所謂高端市場(chǎng)，與一般中低端市場(chǎng)只是相對(duì)而言，并沒(méi)有一個(gè)劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)。可以說(shuō)，當(dāng)行業(yè)內(nèi)多數(shù)企業(yè)、多數(shù)執(zhí)業(yè)人員還無(wú)法滿足新型市場(chǎng)需求時(shí)，你作為少數(shù)甚至個(gè)別的企業(yè)和執(zhí)業(yè)業(yè)人員能夠滿足這一需求，你當(dāng)然就占領(lǐng)了這一高端市場(chǎng)，也將必然會(huì)獲得更加豐厚的回報(bào)。

（3）PPP模式的推行，將形成工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)加快發(fā)展的新增長(zhǎng)極。一個(gè)巨大的新型需求市場(chǎng)，必將加快工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)的發(fā)展。正是基于此，全國(guó)工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)“十三五”規(guī)劃提出,到2020年造價(jià)咨詢(xún)?nèi)袠I(yè)年?duì)I業(yè)收入達(dá)到1500億元,并期望其中PPP項(xiàng)目咨詢(xún)能占到40%以上。我個(gè)人覺(jué)得，這個(gè)目標(biāo)經(jīng)過(guò)努力是完全可以實(shí)現(xiàn)的。工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)是一個(gè)依賴(lài)于固定資產(chǎn)投資活動(dòng)的行業(yè)，固定資產(chǎn)投資規(guī)模越大，我們的市場(chǎng)潛力就越大。而我國(guó)的固定資產(chǎn)投資，不僅在“十三五”期內(nèi)，而且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期之內(nèi)，仍然會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)幽苤?。PPP模式作為一種新型的投融資模式，在固定資產(chǎn)投資總規(guī)模中的比重，只會(huì)越來(lái)越大，這就是我們行業(yè)的巨大商機(jī)。

2.面臨的挑戰(zhàn)是什么？我覺(jué)得，PPP模式的推行，給我們工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，主要是行業(yè)自身?xiàng)l件與市場(chǎng)需求的三大不適應(yīng)，即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)、人才素質(zhì)不適應(yīng)、技術(shù)手段不適應(yīng)。

（1）供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。供給結(jié)構(gòu)是指服務(wù)產(chǎn)品或者說(shuō)服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目咨詢(xún)需求的供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是以工程造價(jià)為核心的綜合工程顧問(wèn)服務(wù)，也就是將工程造價(jià)咨詢(xún)、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、法律事務(wù)等相互融合的供給結(jié)構(gòu)。目前，工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)仍局限于傳統(tǒng)的服務(wù)產(chǎn)品，即編制工程量清單、招標(biāo)最高限價(jià)，審核施工預(yù)、決算等，而且在傳統(tǒng)產(chǎn)品中，不少企業(yè)又局限于房屋建筑領(lǐng)域，而對(duì)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傳統(tǒng)服務(wù)也屬于“短腿”！要進(jìn)軍PPP項(xiàng)目咨詢(xún)市場(chǎng)，最大的“短腿”還在于會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、法律事務(wù)的咨詢(xún)服務(wù)。

（2）人才素質(zhì)不適應(yīng)。人才素質(zhì)不適應(yīng)，不僅包括因服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理所造成的缺乏會(huì)計(jì)人才、缺乏法律人才，更是指現(xiàn)有執(zhí)業(yè)人員的不適應(yīng)。現(xiàn)有造價(jià)執(zhí)業(yè)人員多數(shù)僅善于在施工階段依據(jù)設(shè)計(jì)圖紙算量計(jì)價(jià)，對(duì)于支撐項(xiàng)目決策的投資估算、設(shè)計(jì)概算一般都較少涉及。但是，PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，在現(xiàn)階段主要是為項(xiàng)目決策服務(wù)的，也就是為政府選擇最優(yōu)的社會(huì)資本作為合作伙伴而服務(wù)的。要想進(jìn)軍PPP項(xiàng)目咨詢(xún)這一新型市場(chǎng)，對(duì)于現(xiàn)有的造價(jià)執(zhí)業(yè)人員來(lái)講，當(dāng)務(wù)之急就是“補(bǔ)短板”，一定要掌握開(kāi)展投資估算、設(shè)計(jì)概算編制、審核的本事。也許有的專(zhuān)業(yè)造價(jià)人士會(huì)講，投資估算、設(shè)計(jì)概算計(jì)價(jià)并不難，問(wèn)題就出在政府沒(méi)有提供適應(yīng)市場(chǎng)變化的科學(xué)合理的投資估算指標(biāo)和設(shè)計(jì)概算。我想告訴大家的是，解決這一問(wèn)題的方向，不是找政府，而是找市場(chǎng)、找自己！

（3）技術(shù)手段不適應(yīng)。PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，對(duì)于提供服務(wù)成果的技術(shù)手段，也提出了不容置疑的巨大挑戰(zhàn)。比如說(shuō)，我們向委托方提供一項(xiàng)“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案”，就要預(yù)測(cè)分析該項(xiàng)目的市場(chǎng)需求。準(zhǔn)確的需求預(yù)測(cè)，是項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)最基礎(chǔ)的參數(shù)。若用傳統(tǒng)的預(yù)測(cè)手段與方法，在信息化的時(shí)代顯然已經(jīng)不適應(yīng)了。而現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算手段的應(yīng)用，則可幫助我們大大提高預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案對(duì)市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確從而造成“運(yùn)營(yíng)后遺癥”的教訓(xùn)是很多的。比如，據(jù)有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士介紹，北京地鐵4號(hào)線，是香港地鐵公司與北京市政部門(mén)合作的一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目。但由于該項(xiàng)目對(duì)于客流量的預(yù)測(cè)明顯偏低，實(shí)際的客流量比預(yù)測(cè)的客流量要大三四倍，造成了運(yùn)營(yíng)管理中的諸多難點(diǎn)。

三、PPP項(xiàng)目咨詢(xún)是工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)

工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)如何抓住機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，將PPP項(xiàng)目咨詢(xún)作為行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)？我想給大家提以下幾點(diǎn)建議：

1.學(xué)習(xí)、普及PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件的基本精神。PPP作為一種投融資模式，在我國(guó)雖然已經(jīng)走過(guò)了十余個(gè)年頭，但中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)力推行這一模式，如果以國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》為標(biāo)志的話，還僅僅一年多時(shí)間。因此，我覺(jué)得，在總體上PPP模式的應(yīng)用，仍處于不斷摸索總結(jié)與逐步完善階段。無(wú)論政府方面，還是社會(huì)資本方面，也無(wú)論合作的雙方，還是具有相關(guān)咨詢(xún)資格的第三方，都有一個(gè)學(xué)習(xí)、普及、提高的過(guò)程。首先是學(xué)習(xí)、普及與PPP相關(guān)的法律及政策性規(guī)定。主要有：

（一）法律類(lèi)

（1）《政府采購(gòu)法》。PPP模式其實(shí)質(zhì)是政府采購(gòu)的一種方式，《政府采購(gòu)法》可以說(shuō)是PPP的一部母法，是目前已出臺(tái)的一系列政策規(guī)定的法律依據(jù)。

（2）《預(yù)算法》。PPP模式一般都會(huì)發(fā)生財(cái)政支出，不僅要列入年度財(cái)政預(yù)算，還要列入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃財(cái)政報(bào)告。

（3）《招標(biāo)法》。政府采購(gòu)方式中包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，且《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的適用《招標(biāo)法》。

（4）《合同法》。PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的成果，最核心的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“PPP項(xiàng)目合同”，即政府與社會(huì)資本合作的合同。

（5）《公司法》。PPP項(xiàng)目的執(zhí)行，一般都會(huì)成立相應(yīng)的項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司的設(shè)立必須符合《公司法》的規(guī)定。

學(xué)習(xí)上述五部主要法律，還應(yīng)包括其實(shí)施條例。除上述最主要的法律外，還應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的法律有《會(huì)計(jì)法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《環(huán)保法》等，這些法律在PPP項(xiàng)目合同的約定及執(zhí)行過(guò)程中都可能會(huì)用到。

（二）政策性文件類(lèi)

（1）中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)【2016】18號(hào)）。

（2）國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】60號(hào)）。

以上兩個(gè)文件是我國(guó)目前推行PPP模式的最高政策依據(jù)。

（3）國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)），這是在全國(guó)強(qiáng)力推行PPP模式的基本政策依據(jù)。

（4）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金【2014】113號(hào)），這是推行PPP模式必須掌握的操作程序以及操作性的政策規(guī)定。

（5）國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改投資【2016】1744號(hào)），該文件明確了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式的項(xiàng)目范圍。

（6）國(guó)家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號(hào)），該《工作導(dǎo)則》與財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，基本要求是一致的，側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。國(guó)家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》更側(cè)重于項(xiàng)目的儲(chǔ)備、審批環(huán)節(jié)，財(cái)政部的《操作指南》更注重項(xiàng)目的采購(gòu)與實(shí)施環(huán)節(jié)。

（7）國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委第25號(hào)令），這是PPP模式中需要實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國(guó)PPP模式實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目占主導(dǎo)地位。

（8）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)），這是PPP項(xiàng)目在完成項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作后實(shí)施政府采購(gòu)的具體依據(jù)。

（9）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金【2015】21號(hào)），這是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

（10）財(cái)政部《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金【2015】167號(hào)），這是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

（11）財(cái)政部《政府采購(gòu)非招標(biāo)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令），這是針對(duì)政府采購(gòu)中采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)采購(gòu)三種方式的程序、方法、相關(guān)要求的具體規(guī)定。

（12）財(cái)政部《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】214號(hào)），競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，屬于一種財(cái)政部門(mén)創(chuàng)新的采購(gòu)方式，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式中沒(méi)有這一方式。因而，財(cái)政部專(zhuān)門(mén)出臺(tái)部門(mén)規(guī)章，規(guī)范這一采購(gòu)方式。

（13）財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》。國(guó)家發(fā)展改革委也有一個(gè)《PPP項(xiàng)目合同指南》，大家也可學(xué)習(xí)、使用，兩者沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差異，我個(gè)人覺(jué)得，財(cái)政部的指南操作性更強(qiáng)一些。

2.掌握、熟悉PPP項(xiàng)目咨詢(xún)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。所謂PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，對(duì)于工程造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)來(lái)講，我個(gè)人覺(jué)得，可以從狹義和廣義兩個(gè)層面來(lái)把握。狹義的PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，指工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)接受政府方的委托，圍繞編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、代理政府采購(gòu)而進(jìn)行的一系列咨詢(xún)服務(wù)，其最終服務(wù)成果以完成社會(huì)資本采購(gòu)、簽訂政府與社會(huì)資本合作合同為標(biāo)志；廣義的PPP項(xiàng)目咨詢(xún)，除完成狹義的咨詢(xún)外，可延伸到PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，接受項(xiàng)目公司的委托，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程、以全生命周期的理念和方法所進(jìn)行的咨詢(xún)服務(wù)。今天只講狹義PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。

（一）編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，既是政府決策的基礎(chǔ)依據(jù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是咨詢(xún)方提供服務(wù)的核心環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)、擬采用的付費(fèi)方式、合作周期、項(xiàng)目前期工作完成情況等，依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》的規(guī)定進(jìn)行。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容包括：

（1）項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況的基本內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱(chēng)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目投資總額、融資方式與股權(quán)比例、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的內(nèi)容及其主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。

（2）項(xiàng)目運(yùn)作方式。我在第一部分向大家介紹了PPP模式的七種具體運(yùn)作方式，但具體運(yùn)作方式的選擇，主要決定于收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、融資需求、期滿處置等綜合因素。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分配框架。一般按照“風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控”等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等因素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策、最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。

(4)交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說(shuō)明項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)、用途及項(xiàng)目資產(chǎn)的形成與轉(zhuǎn)移等；回報(bào)機(jī)制主要說(shuō)明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括用戶付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等支付方式；相關(guān)配套安排主要說(shuō)明項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣、路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的其他上下游服務(wù)等。

（5）合同體系。在下面再作具體介紹。

（6）采購(gòu)方式選擇?，F(xiàn)行主要采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)。招標(biāo)采購(gòu)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)明確、完整、符合國(guó)家規(guī)定且采購(gòu)中不做更改的項(xiàng)目。

（7）監(jiān)管框架。監(jiān)管框架主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系有兩個(gè)層次的關(guān)系，一是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)；二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)（也可由政府直接對(duì)社會(huì)資本授權(quán)）。監(jiān)管方式主要有履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。

依據(jù)上述PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容的要求，要編制出一份可行的方案，對(duì)于一個(gè)新建的PPP項(xiàng)目，首先是根據(jù)該項(xiàng)目的前期工作進(jìn)展情況，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地計(jì)算其工程造價(jià)。若項(xiàng)目處于可行性研究階段，則計(jì)算投資估算；處于初步設(shè)計(jì)階段，則計(jì)算投資概算；已出施工圖的話，則計(jì)算施工預(yù)算。為PPP項(xiàng)目計(jì)算工程造價(jià)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是盡可能與設(shè)計(jì)人員相結(jié)合，從項(xiàng)目全生命周期來(lái)考慮降低建造成本、運(yùn)營(yíng)成本，決不能只一味追求建造的低成本；二是要能比較準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論估算、概算還是預(yù)算，要能包得住結(jié)算、決算。就一定意義上講，工程造價(jià)的準(zhǔn)確程度，是項(xiàng)目成敗的基礎(chǔ)。能夠提供高精度的工程造價(jià)，這也是工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的優(yōu)勢(shì)。

（二）物有所值評(píng)價(jià)。

物有所值評(píng)價(jià)，是判斷能否采用PPP模式的一種評(píng)價(jià)方式。評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開(kāi)展定量評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過(guò)”和“未通過(guò)”，通過(guò)的項(xiàng)目，再開(kāi)展財(cái)政承受能力論證；未通過(guò)的項(xiàng)目，可調(diào)整實(shí)施方案重新評(píng)價(jià)，仍未通過(guò)的話，則不宜采用PPP模式。

（1）定性評(píng)價(jià)。定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與激勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等。

全生命周期整合程度指標(biāo)，主要考核項(xiàng)目全生命周期內(nèi)設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期充分配合。換一句話來(lái)講，這一指標(biāo)主要考核項(xiàng)目能不能為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

風(fēng)險(xiǎn)分配與識(shí)別指標(biāo)，主要考核項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)在政府與社會(huì)資本之間如何分配、如何防范，是構(gòu)成PPP項(xiàng)目合同的最重要的環(huán)節(jié)。甚至可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)是否合理，是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。

績(jī)效導(dǎo)向指標(biāo)，主要考核項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效與付費(fèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制的關(guān)系，引導(dǎo)項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)，主要考核項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力。適度的競(jìng)爭(zhēng)是PPP項(xiàng)目能否擇優(yōu)選定社會(huì)資本的基礎(chǔ)條件。

政府能力指標(biāo)，主要考核政府在轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行業(yè)監(jiān)管、和項(xiàng)目執(zhí)行管理等方面的能力。就一定意義上講，重點(diǎn)考核的是政府能不能重諾守信，因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目中政府作為合同的一方當(dāng)事人，政府信用至關(guān)重要。

可融資性指標(biāo)，主要考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，除要求其有能力直接投資外，往往需要通過(guò)融資來(lái)解決所需資金，融資能力既來(lái)源于社會(huì)資本方，也來(lái)源于項(xiàng)目本身。

上述六項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)為定性評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)可結(jié)合項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)和具體實(shí)際，補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充指標(biāo)一般可圍繞項(xiàng)目的預(yù)期使用生命周期（設(shè)計(jì)使用生命周期）、全生命周期成本測(cè)算、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性等提出。

財(cái)政部對(duì)于六項(xiàng)基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)，在評(píng)價(jià)中的權(quán)重還作了具體的規(guī)定，明確基本指標(biāo)占權(quán)重的80%，且任一指標(biāo)不得超過(guò)20%；補(bǔ)充指標(biāo)占權(quán)重的20%，且任一指標(biāo)不得超過(guò)10%。定性評(píng)價(jià)的專(zhuān)家組應(yīng)包括財(cái)政、會(huì)計(jì)、金融、法律以及行業(yè)工程技術(shù)與項(xiàng)目管理等方方面的專(zhuān)業(yè)人士。財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)依據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)作出定性評(píng)價(jià)的結(jié)論。

（2）定量評(píng)價(jià)。定量評(píng)價(jià)目前還屬于鼓勵(lì)開(kāi)展，財(cái)政部暫未作出明確具體的要求。從部分PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的實(shí)踐看，評(píng)價(jià)的目的在于判斷PPP模式能否降低全生命周期的成本。具體方法是通過(guò)計(jì)算PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（ppps），與公共部門(mén)比較值（psc）進(jìn)行對(duì)比，得出物有所值的價(jià)值量及指數(shù)，價(jià)值量與指數(shù)均為正數(shù)時(shí)，則適宜采用PPP模式，否則不適宜采用PPP模式。有一個(gè)公路項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)測(cè)算（貼現(xiàn)率按現(xiàn)行銀行五年貸款利率4.90%再上浮30%，即6.37%），psc凈現(xiàn)值63，423萬(wàn)元，ppps凈現(xiàn)值61，026萬(wàn)元，物有所值量2，396萬(wàn)元，物有所值指數(shù)為3.8%。該項(xiàng)目已經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)正在實(shí)施。

（三）財(cái)政承受能力論證

PPP模式作為一種政府采購(gòu)模式，無(wú)論采用何種實(shí)現(xiàn)方式及其相應(yīng)的付費(fèi)方式，但都必然發(fā)生財(cái)政支付。因而，財(cái)政承受能力論證成為PPP項(xiàng)目咨詢(xún)非常重要的一環(huán)，也是政府決策必不可少的重要依據(jù)。

（1）概念。財(cái)政承受能力論證，是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理提供依據(jù)。財(cái)政承受能力論證采用定性和定量分析方法，論證結(jié)論分為“通過(guò)論證”“未通過(guò)論證”。只有“通過(guò)”的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)才將其作為必須履行的財(cái)政支出責(zé)任，列入年度財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃；而論證“未通過(guò)”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。由此可見(jiàn)，財(cái)政承受能力論證在PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的各個(gè)環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵地位與作用。

（2）步驟。財(cái)政承受能力論證的第一步是財(cái)政支出責(zé)任的識(shí)別。財(cái)政支出責(zé)任包括股權(quán)投資支出責(zé)任、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任、配套投入支出責(zé)任。

股權(quán)投資支出責(zé)任。在政府與社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)支出責(zé)任。

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)貼模式下，承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施中政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)，以及因政府方原因?qū)е碌捻?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況。這些風(fēng)險(xiǎn)均產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。

配套投入支出責(zé)任。通常包括土地征用、相關(guān)的配套設(shè)施、投資補(bǔ)助、貸款利息等，這些支出責(zé)任由合同約定。

財(cái)政承受能力論證的第二步是支出測(cè)算。支出測(cè)算應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類(lèi)支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生的概率，對(duì)全生命周期內(nèi)的支出責(zé)任分別測(cè)算。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金【2015】21號(hào)）對(duì)測(cè)算公式、對(duì)于貼現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率均有具體規(guī)定。

財(cái)政承受能力論證的第三步是能力評(píng)估。能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估和行業(yè)與領(lǐng)域平衡性評(píng)估，重點(diǎn)是財(cái)政支付能力評(píng)估。財(cái)政支付能力評(píng)估，根據(jù)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，評(píng)估實(shí)施PPP項(xiàng)目后對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，若該項(xiàng)目的支出責(zé)任再加上已通過(guò)且正在實(shí)施的全部項(xiàng)目的支出責(zé)任分年度合計(jì)，不超過(guò)年度公共預(yù)算的10%的話，評(píng)估則可通過(guò)。評(píng)估通過(guò)并經(jīng)同級(jí)政府同意的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)將項(xiàng)目列入PPP項(xiàng)目目錄，并列入財(cái)政年度預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，確保支付和政府信用。

（四）草擬PPP項(xiàng)目合同

前面已經(jīng)講到，PPP項(xiàng)目合同是一個(gè)合同體系，在這個(gè)體系中居于核心地位的是政府與社會(huì)資本簽訂的“PPP項(xiàng)目合同”。下面介紹在PPP項(xiàng)目咨詢(xún)過(guò)程中如何草擬好PPP項(xiàng)目合同的一些要求。

一是要充分認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目合同的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、多樣性。

草擬合同應(yīng)依據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委分別出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南》的基本要求，充分考慮項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境等不同情況，合作各方的合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力的差異等，科學(xué)、公平、合理、合法地設(shè)計(jì)合同條款。目前，無(wú)論財(cái)政部還是國(guó)家發(fā)展改革委，均未出臺(tái)PPP項(xiàng)目合同示范文本，只出臺(tái)了《指南》。兩部門(mén)的《指南》，基本要求是一致的，細(xì)節(jié)上有所差異，財(cái)政部的《指南》操作性更強(qiáng)一些。大家在實(shí)際工作中，可以重點(diǎn)依據(jù)財(cái)政部的《指南》，結(jié)合國(guó)家發(fā)展改革委的《指南》，充分考慮項(xiàng)目的具體實(shí)際，科學(xué)合理地草擬好PPP項(xiàng)目合同。

二是要特別重視合同邊界條件。

PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容是設(shè)定邊界條件，其內(nèi)容一般包括權(quán)利義務(wù)邊界條件、交易邊界條件、履約保障邊界條件和調(diào)整銜接邊界條件。

權(quán)利義務(wù)邊界條件，主要是明確界定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配。其中資產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)明確界定PPP項(xiàng)目在各個(gè)合作階段有形和無(wú)形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。這里特別指出一點(diǎn)，PPP項(xiàng)目的土地一般為政府劃撥，在合同中應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或用于該項(xiàng)目以外的用途。

交易邊界條件，包括合作期限、回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制。

履約保障邊界條件，包括強(qiáng)制性保險(xiǎn)和由采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)保函（投標(biāo)保函）、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函、移交保函等所構(gòu)成的保障體系。

調(diào)整銜接邊界條件，主要包括應(yīng)急處置、臨時(shí)接管、提前終止、合同延期、新增改擴(kuò)建需求等。

三是要重點(diǎn)關(guān)注合同前提條件。

前提條件，又稱(chēng)為先決條件，指PPP項(xiàng)目合同某些條款生效必需滿足的特定條件。常見(jiàn)的前提條件有：

完成融資交割。完成融資交割是PPP項(xiàng)目合同中最基本的前提條件。PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本，往往會(huì)通過(guò)融資來(lái)解決建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的資金。在融資過(guò)程中金融機(jī)構(gòu)或其他融資方會(huì)要求社會(huì)資本方提供所需融資文件，重點(diǎn)是滿足該P(yáng)PP項(xiàng)目獲得資金的所有前提條件或者能被豁免。完成融資交割，則標(biāo)志該P(yáng)PP項(xiàng)目的資金得到了保證。

獲得項(xiàng)目審批。一般由政府方或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

保險(xiǎn)已經(jīng)生效。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

PPP項(xiàng)目合同前提條件，會(huì)因行業(yè)不同而有所差異，在咨詢(xún)過(guò)程中可以結(jié)合實(shí)際來(lái)設(shè)定。

3.了解開(kāi)展PPP項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)的入門(mén)要求。

對(duì)于暫時(shí)還未開(kāi)展PPP項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)的工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)，欲進(jìn)入PPP項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)，首先應(yīng)了解入門(mén)要求。據(jù)我個(gè)人了解，雖然國(guó)家已有一系列文件明確要求PPP項(xiàng)目的儲(chǔ)備、識(shí)別、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等全生命周期，各主要環(huán)節(jié)均要求由專(zhuān)業(yè)第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)，但截至目前，相關(guān)部門(mén)還未正式出臺(tái)具體、明確的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)入門(mén)的規(guī)定。但有兩個(gè)信息請(qǐng)大家關(guān)注：

一是財(cái)政部PPP中心2016年在網(wǎng)上發(fā)布的《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作（PPP）專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的公告》，我將該公告的“報(bào)名資格”抄錄如下：

（1）符合《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定，即具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力；具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)制度；有依法納稅和社會(huì)保險(xiǎn)資金的良好記錄；參加正采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)中沒(méi)有違法記錄；法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。

（2）熟悉PPP政策，機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)多名骨干近三年有PPP經(jīng)驗(yàn)。

（3）在供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管網(wǎng)、軌道交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域有較強(qiáng)的PPP咨詢(xún)能力；

（4）由法律、技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)、環(huán)保等方面的專(zhuān)家或有穩(wěn)定的外部顧問(wèn)合作團(tuán)隊(duì)。

二是財(cái)政部財(cái)辦金【2017】6號(hào)《政府和社會(huì)資本合作咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)名錄管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)），從該征求意見(jiàn)稿可以看出，財(cái)政部門(mén)正在將PPP項(xiàng)目咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理納入日程，且入門(mén)的方式不再是事前的審批，而是經(jīng)審核后入庫(kù)，入庫(kù)后應(yīng)用現(xiàn)代化信息手段，注重事中、事后的規(guī)范管理。這里，我想摘錄幾條供大家掌握相關(guān)信息：其第二條規(guī)定，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)名錄是指為政府方提供PPP咨詢(xún)服務(wù)的機(jī)構(gòu)信息集合，主要包括機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、類(lèi)別、人員、資質(zhì)、能力、業(yè)績(jī)、排名；第三條規(guī)定，PPP咨詢(xún)服務(wù)是指與PPP項(xiàng)目有關(guān)的智力支持服務(wù)，包括但不限于PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、運(yùn)營(yíng)中期評(píng)估、合計(jì)喜愛(ài)評(píng)價(jià)以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財(cái)務(wù)、采購(gòu)代理、資產(chǎn)評(píng)估等服務(wù)；第八條規(guī)定，入庫(kù)應(yīng)滿足的條件有五條：1.為依法設(shè)立的具有獨(dú)立承擔(dān)民事能力的機(jī)構(gòu)，2.經(jīng)營(yíng)范圍包括第三條規(guī)定的PPP咨詢(xún)業(yè)務(wù)，3.作為獨(dú)立或主要咨詢(xún)方，至少為一個(gè)PPP項(xiàng)目提供過(guò)實(shí)質(zhì)性服務(wù)，4.書(shū)面承諾履行接受規(guī)范管理，5.近兩年內(nèi)未發(fā)生違規(guī)行為。該征求意見(jiàn)稿還規(guī)定了已入庫(kù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)調(diào)整更新的具體要求，并對(duì)入庫(kù)后實(shí)質(zhì)開(kāi)展了PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)排名作出了規(guī)定。請(qǐng)大家多關(guān)注，財(cái)政部一經(jīng)頒發(fā)，即成為PPP項(xiàng)目咨詢(xún)機(jī)構(gòu)入門(mén)級(jí)其后續(xù)規(guī)范管理的依據(jù)。

從一些率先進(jìn)入PPP項(xiàng)目咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)的企業(yè)經(jīng)驗(yàn)看，具有以下資質(zhì)、資格的企業(yè)具有入庫(kù)的基礎(chǔ)：工程咨詢(xún)企業(yè)（發(fā)展改革部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）；會(huì)計(jì)師事務(wù)所（財(cái)政部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）；工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)（建設(shè)部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）；招標(biāo)代理企業(yè)（建設(shè)部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）；政府采購(gòu)代理企業(yè)（財(cái)政部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）；資產(chǎn)評(píng)估企業(yè)（財(cái)政部頒發(fā)資質(zhì)）；工程監(jiān)理企業(yè)（建設(shè)部門(mén)頒發(fā)資質(zhì)）。我個(gè)人覺(jué)得，上述七類(lèi)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)企業(yè)中，最貼近PPP項(xiàng)目咨詢(xún)市場(chǎng)，尤其是新建PPP項(xiàng)目咨詢(xún)市場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)是同時(shí)具有會(huì)計(jì)師事務(wù)和工程造價(jià)咨詢(xún)兩類(lèi)資質(zhì)的企業(yè)。從PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的實(shí)踐看，同時(shí)具有這兩類(lèi)資質(zhì)的企業(yè)，造價(jià)工程師和會(huì)計(jì)師兩類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域可以做到相互補(bǔ)充、相得益彰。